《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》
2018年修改的主要內(nèi)容：理解和適用
曾文遠(yuǎn)
摘要：《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》是一部統(tǒng)一、全面規(guī)范公安機(jī)關(guān)辦理行政案件的程序規(guī)定，是行政程序法治化在公安行政法中的具體體現(xiàn)。它的實施，對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化水平的提高和行政相對人權(quán)益保護(hù)力度的加大，起著了極其重要的作用?，F(xiàn)行《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序》因其有些內(nèi)容不再符合新時代下公安執(zhí)法工作的挑戰(zhàn)和要求，公安部在2018年對其進(jìn)行了較大幅度的修改，主要涉及行政案件管轄內(nèi)容、證據(jù)調(diào)取收集的一般規(guī)范、公安行政法律文書的電子送達(dá)、案件快速辦理程序、行政受案制度、調(diào)查取證一般規(guī)定、具體調(diào)查取證措施、辦案協(xié)作、行政處罰適用規(guī)則、治安調(diào)解程序、涉案財物管理和處理規(guī)范以及強(qiáng)制隔離戒毒期限等十二個方面內(nèi)容。各地公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)格公正文明理性執(zhí)法的高度，充分理解和把握《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序》2018年修改內(nèi)容的意旨，以便更好地履職盡責(zé)、服務(wù)人民。
關(guān)鍵詞：公安機(jī)關(guān)；行政案件；程序規(guī)定；公安行政執(zhí)法
為了進(jìn)一步推動公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的發(fā)展，適應(yīng)新時代對公安執(zhí)法工作的挑戰(zhàn)和要求，切實解決公安機(jī)關(guān)辦理行政案件中的實際問題，公安部嚴(yán)格貫徹落實中央《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》的精神，根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)，著眼于公安權(quán)力運行機(jī)制的合理完善和“五大體系”的科學(xué)構(gòu)建，認(rèn)真梳理和總結(jié)各地公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法經(jīng)驗，對現(xiàn)行《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》予以修改。新《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（下文簡稱“2018年《程序規(guī)定》”）于2019年1月1日正式實施，這是對2012年《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（下文簡稱“2012年《程序規(guī)定》”）首次進(jìn)行了較大幅度的修改，[2]如除第八章和第十三章外，其他13章的相應(yīng)內(nèi)容均有所修改。與2012年《程序規(guī)定》相比，2018年《程序規(guī)定》吸納了2013年以來有關(guān)公安行政執(zhí)法相關(guān)規(guī)范性文件的內(nèi)容，更加注重與相關(guān)法律法規(guī)的銜接，更加注重信息化時代下公安行政執(zhí)法資源的節(jié)約，更加注重法律條文的規(guī)范性和可適用性。自2018年11月25日公安部公布2018年《程序規(guī)定》以來，已有許多民警特別是基層公安機(jī)關(guān)民警對新修改的一些條款如何理解和適用提出了許多問題，為了回應(yīng)這些問題，本文擬從《程序規(guī)定》的內(nèi)容結(jié)構(gòu)和公安機(jī)關(guān)的辦案流程出發(fā)，對《程序規(guī)定》修改的主要內(nèi)容予以梳理，并結(jié)合它們的修改背景對相關(guān)條文的意旨和適用進(jìn)行解讀。另外，法學(xué)界特別是行政法學(xué)界對公安行政執(zhí)法中的實際問題有意地或者無意地漠視，對公安機(jī)關(guān)辦理行政案件中具體制度的研究非常少見，筆者也希冀行政法學(xué)界有更多地學(xué)者能“眼睛朝下”，多解決些“形而下”的實際問題，為辦案民警提供操作性強(qiáng)的合理意見。
一、豐富了行政案件管轄的內(nèi)容
管轄系指屬于公安機(jī)關(guān)辦案范圍內(nèi)行政案件在不同公安機(jī)關(guān)之間的辦理權(quán)限和分工，行政案件管轄的明確，既有利于消除公安機(jī)關(guān)管轄的消極爭議（即互相推諉），也有利于防止公安機(jī)關(guān)管轄的積極爭議（即爭奪案件）?，F(xiàn)有法律規(guī)范確立的公安機(jī)關(guān)行政案件管轄制度主要有地域管轄、級別管轄、移送管轄、指定管轄和專屬管轄等，但相比較訴訟管轄制度來說，我國立法對行政執(zhí)法管轄的規(guī)定相對簡單。2018年《程序規(guī)定》對于管轄條款的修改，主要是細(xì)化了地域管轄的具體內(nèi)容和明確了級別管轄中基層公安機(jī)關(guān)的一般管轄權(quán)。
（一）地域管轄規(guī)范的細(xì)化
2012年《程序規(guī)定》盡管確立起違法行為地管轄為原則、違法行為人居住地管轄為補(bǔ)充的地域管轄規(guī)則，但是各地公安機(jī)關(guān)在辦案中對違法行為地和違法行為人居住地的內(nèi)涵和外延有著不同的理解，特別是對網(wǎng)絡(luò)行政案件、行駛中客車上發(fā)生的行政案件以及倒賣、偽造、變造火車票案件這三類常見案件的違法行為地的判定存在著較大分歧，這導(dǎo)致各地執(zhí)法尺度不一，管轄各異，嚴(yán)重影響到公安行政辦案規(guī)范化的發(fā)展。為此，基于有效打擊違法行為、維護(hù)社會治安秩序的目的，2018年《程序規(guī)定》第10條至第12條將違法行為實施有關(guān)的一切地方盡可能確定為違法行為地，同時將狀態(tài)犯繼續(xù)或者持續(xù)的地方也均視為違法行為地，這擴(kuò)大了能夠行使管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)的范圍，是對行政案件地域管轄內(nèi)容的豐富。
1.2018年《程序規(guī)定》第10條第二款和第三款參考《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第15條的規(guī)定，對違法行為地和違法行為人居住地的含義予以明確，規(guī)定了“違法行為地包括違法行為發(fā)生地和違法結(jié)果發(fā)生地。違法行為發(fā)生地，包括違法行為的實施地以及開始地、途經(jīng)地、結(jié)束地等與違法行為有關(guān)的地點；違法行為有連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，違法行為連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)實施的地方都屬于違法行為發(fā)生地。違法結(jié)果發(fā)生地，包括違法對象被侵害地、違法所得的實際取得地、藏匿地、轉(zhuǎn)移地、使用地、銷售地”（第10條第二款）、“居住地包括戶籍所在地、經(jīng)常居住地。經(jīng)常居住地是指公民離開戶籍所在地最后連續(xù)居住一年以上的地方，但在醫(yī)院住院就醫(yī)的除外”（第10條第二款）。體現(xiàn)這一行政案件違法行為地這一法律定義最典型的可見2008年公安部對上海市公安局一個請示件的批復(fù)。在該批復(fù)中，公安部明確指出，吸毒行為，就其行為特性而言，是一種持續(xù)狀態(tài)，發(fā)現(xiàn)地公安機(jī)關(guān)可以按照違法行為發(fā)生地原則予以管轄，當(dāng)然如果吸毒行為實際發(fā)生地的公安機(jī)關(guān)已對吸毒人員依法處理的，發(fā)現(xiàn)地公安機(jī)關(guān)則不得對該同一吸毒行為作出處理決定，否則違反了重復(fù)評價的處罰法理。違法行為地的范圍較廣，違法行為發(fā)生地和違法結(jié)果發(fā)生地均有管轄權(quán)，但在具體案件辦理上，可根據(jù)2018年《程序規(guī)定》第14條規(guī)定，由最初受理案件的公安機(jī)關(guān)管轄，但如果為更容易查明案件事實的，可以由主要違法違法行為地管轄。公安機(jī)關(guān)管轄屬于一般地域管轄，違法行為人居住地公安機(jī)關(guān)管轄不是特殊地域管轄，嚴(yán)格以來說，違法行為人居住地公安機(jī)關(guān)管轄，并不屬于地域管轄內(nèi)容，而是屬于移送管轄的內(nèi)容。一般說來，違法行為人居住地公安機(jī)關(guān)并不當(dāng)然具有行政案件管轄權(quán)，其主要是因具有管轄權(quán)的違法行為地公安機(jī)關(guān)認(rèn)為“由違法行為人居住地公安機(jī)關(guān)管轄更為適宜的”，而將行政案件移送給違法行為人居住地管轄。違法行為人居住地公安機(jī)關(guān)一旦接受到違法行為地公安機(jī)關(guān)的案件移送，必須管轄，而不能再行移送至其他公安機(jī)關(guān)。
2.2018年《程序規(guī)定》第11條對網(wǎng)絡(luò)違法行為的管轄予以具體化，規(guī)定“針對或者利用網(wǎng)絡(luò)實施的違法行為，用于實施違法行為的網(wǎng)站服務(wù)器所在地、網(wǎng)絡(luò)接入地以及網(wǎng)站建立者或者管理者所在地，被侵害的網(wǎng)絡(luò)及其運營者所在地，違法過程中違法行為人、被侵害人使用的網(wǎng)絡(luò)及其運營者所在地，被侵害人被侵害時所在地，以及被侵害人財產(chǎn)遭受損失地公安機(jī)關(guān)可以管轄”（第11條）。本條內(nèi)容主要參考了《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第16條以及2014年最高法、最高檢、公安部《關(guān)于辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問題的意見》的相關(guān)規(guī)定?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”為人們工作生活提供了便利，也為不法分子從事違法犯罪活動提供了便利?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”違法行為的特點是跨區(qū)域性，無論是針對還是利用網(wǎng)絡(luò)實施的違法行為，只要有互聯(lián)網(wǎng)存在的地方，都可以成為違法行為人的實施地，為了更有效地打擊，2018年《程序規(guī)定》新增對網(wǎng)絡(luò)地域管轄的規(guī)定突破了其他行政機(jī)關(guān)辦理網(wǎng)絡(luò)行政案件的由網(wǎng)絡(luò)違法行為人所在地管轄的一般原則，[3]一方面確立了網(wǎng)絡(luò)違法行為所針對或者利用之網(wǎng)絡(luò)的一切有關(guān)運營地公安機(jī)關(guān)具有管轄權(quán)，另一方面比照第10條的地域管轄內(nèi)容，規(guī)定網(wǎng)絡(luò)違法行為的行為結(jié)果地包括“被侵害人使用的網(wǎng)絡(luò)及其運營者所在地，被侵害人被侵害時所在地，以及被侵害人財產(chǎn)遭受損失地”公安機(jī)關(guān)也具有管轄權(quán)。對網(wǎng)絡(luò)行政案件具有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)較多，這不可避免地發(fā)生共同管轄，此時，在網(wǎng)絡(luò)行政案件管轄的具體實施，適用2018年《程序規(guī)定》第14條。
3.2018年《程序規(guī)定》第12條確立起行駛中客車上發(fā)生行政案件的管轄規(guī)則，規(guī)定了“行駛中的客車上發(fā)生的行政案件，由案發(fā)后客車最初停靠地公安機(jī)關(guān)管轄；必要時，始發(fā)地、途經(jīng)地、到達(dá)地公安機(jī)關(guān)也可以管轄”（第12條）。根據(jù)國家質(zhì)檢總局和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會2017年發(fā)布《機(jī)動車運行安全技術(shù)條件(GB7258-2017)》規(guī)定，客車屬于汽車的一種，系指“設(shè)計和制造上主要用于載運乘客及其隨身行李的汽車”，其基本判斷標(biāo)準(zhǔn)是包括駕駛?cè)俗辉趦?nèi)座位數(shù)超過9個，可以分為未設(shè)置乘客站立區(qū)的客車和設(shè)有乘客站立區(qū)的客車。鐵路列車不是客車，行使中的列車上發(fā)生的行政案件，由鐵路公安機(jī)關(guān)管轄，這屬于法定管轄中專門管轄，對“行駛中的客車上發(fā)生的行政案件”的管轄規(guī)則是原則上“由案發(fā)后客車最初?？康毓矙C(jī)關(guān)管轄”，這屬于法定管轄（地域管轄）中的專屬管轄。專屬管轄是原則，其例外情形就是為更有利查明案件事實，必要時，“始發(fā)地、途經(jīng)地、到達(dá)地公安機(jī)關(guān)也可以管轄”，此時產(chǎn)生共同管轄問題，具體辦理該“行駛中的客車上發(fā)生的行政案件”，適用2018年《程序規(guī)定》第14條。值得注意的是《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第12條和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第17條的規(guī)定有所差異，前者僅限于“行使中的客車”發(fā)生的案件的管轄，后者則是“行使中的交通工具”發(fā)生的案件的管轄，“交通工具”無論從內(nèi)涵還是外延上都是大于“客車”，由此可見公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件和辦理行政案件在管轄分工上的差異?？蛙囍粚儆诮煌üぞ叩囊环N，我們必須嚴(yán)格依法確定管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)。具體行駛中的交通工具上發(fā)生的行政案件由誰管轄，第一個標(biāo)準(zhǔn)就是交通工具的類型，如鐵路列車屬于交通工具，鐵路列車不是客車，行使中的列車上發(fā)生的行政案件，由鐵路公安機(jī)關(guān)管轄，這屬于法定管轄中專門管轄。對于行駛在非客車和列車其他交通工具上發(fā)生的行政案件，可能地鐵有些特殊，有些地方由軌道交通公安分局管轄，但基本上和行使的客車上發(fā)生的案件管轄相同，但亦可能發(fā)生共同管轄問題，此時仍按照《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第14條辦理。
4.明確了對倒賣、偽造、變造火車票案件的管轄規(guī)則，規(guī)定了“對倒賣、偽造、變造火車票案件，由最初受理的鐵路或者地方公安機(jī)關(guān)管轄。必要時，可以移送主要違法行為發(fā)生地的鐵路或者地方公安機(jī)關(guān)管轄”（第16條第一款）。五大行業(yè)公安機(jī)關(guān)，鐵路公安機(jī)關(guān)處境一直最為尷尬，鐵路公安改革正在進(jìn)行之中。根據(jù)中央編辦2009年《關(guān)于鐵路公檢法管理體制改革和核定政法轉(zhuǎn)向編制的通知》，鐵路公安機(jī)關(guān)的過去是與地方公安機(jī)關(guān)相對獨立，主要為鐵路總公司的職能部門，而根據(jù)中辦、國辦2018年印發(fā)的《行業(yè)公安機(jī)關(guān)管理體制調(diào)整工作方案》和2019年印發(fā)的《鐵路、交通、港航森林、民航公安機(jī)關(guān)和海關(guān)緝私部門管理體制調(diào)整工作實施方案的通知》，鐵路公安機(jī)關(guān)不再附屬于鐵路總公司，而是回歸到公安機(jī)關(guān)行政系統(tǒng)。鐵路公安機(jī)關(guān)主要管轄“列車上，火車站工作區(qū)域內(nèi)，鐵路系統(tǒng)的機(jī)關(guān)、廠、段、所、隊等單位內(nèi)發(fā)生的行政案件，以及在鐵路線上放置障礙物或者損毀、移動鐵路設(shè)施等可能影響鐵路運輸安全、盜竊鐵路設(shè)施的行政案件。倒賣、偽造、變造火車票違法行為破壞了鐵路運營管理秩序，屬于妨害社會管理的違反治安管理行為，倒賣、偽造、變造火車票違法行為地可能在列車上，也可能火車站工作區(qū)域以及其他區(qū)域，如倒賣、偽造、變造火車票案件在列車上或者在火車站工作區(qū)域發(fā)生，根據(jù)2018年《程序規(guī)定》第16條第一款，由鐵路公安機(jī)關(guān)實行專門管轄，當(dāng)無疑義。倒賣、偽造、變造火車票案件發(fā)生不在列車上以及不在火車站工作區(qū)域，而在其他地方發(fā)生，2018年《程序規(guī)定》比照第10條第一款和第10條，規(guī)定違法行為地公安機(jī)關(guān)和鐵路公安機(jī)關(guān)都享有管轄權(quán)。此時，由最初受理的公安機(jī)關(guān)實施具體的管轄，未查明案件事實，必要時，亦“可以移送主要違法行為發(fā)生地的鐵路或者地方公安機(jī)關(guān)管轄”。
（二）基層公安機(jī)關(guān)一般管轄權(quán)的明確
管轄權(quán)的確立也同時意味著特定機(jī)關(guān)以其名義獨立辦案、承受相應(yīng)法律后果資格的確立，法律規(guī)范對公安行政管轄權(quán)的規(guī)定，也表明了行政主體資格的授予。2018年《程序規(guī)定》對行政案件管轄內(nèi)容的豐富還體現(xiàn)在通過規(guī)章授權(quán)，明確了公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門以及出入境邊防檢查站的行政主體資格，以及在此基礎(chǔ)上規(guī)定了基層公安機(jī)關(guān)的一般管轄權(quán)?！吨伟补芾硖幜P法》第91條規(guī)定了治安行政案件的級別管轄，確立了公安派出所在作出警告和五百元以下罰款行政處罰決定時可以具有行政主體資格，《鐵路法》第43條規(guī)定了鐵路公安機(jī)關(guān)對車站和列車內(nèi)治安行政案件的專屬管轄權(quán)以及和地方公安機(jī)關(guān)對鐵路沿線治安行政案件的共同管轄權(quán)，確立起鐵路公安機(jī)關(guān)行政主體資格，《港口法》《海商法》等相關(guān)條款規(guī)定了交通公安機(jī)關(guān)對海事港口治安行政案件的管轄，確立了交通公安機(jī)關(guān)行政主體資格，《民用航空安全保衛(wèi)條例》第3條規(guī)定了民航公安機(jī)關(guān)對民航安保工作的行政管轄權(quán)，從而確立了民航公安機(jī)關(guān)行政主體資格，《森林法》第20條規(guī)定了森林公安機(jī)關(guān)對林區(qū)治安行政案件的專屬管轄權(quán)，確立了森林公安機(jī)關(guān)的行政主體資格，《海關(guān)行政處罰實施條例》第6條規(guī)定了海關(guān)緝私機(jī)構(gòu)對抗拒、阻礙海關(guān)緝私警察依法執(zhí)行職務(wù)行政案件的專屬管轄權(quán)，確立了海關(guān)緝私機(jī)構(gòu)的對此類案件的專屬管轄權(quán)，這些法律法規(guī)分別規(guī)定不同公安機(jī)關(guān)的行政案件管轄權(quán)以及確立起它們的行政主體資格，[4]很顯然，這些法律法規(guī)并不直接確立起公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門的行政主體資格。但現(xiàn)實中公安機(jī)關(guān)大量行政案件的實質(zhì)辦理均在相關(guān)的業(yè)務(wù)部門，如不賦予其特定行政處罰種類相應(yīng)的獨立法律資格，實際上會增加辦案成本、降低行政效率；形成反觀的則是如《道路交通安全法》通過第5條的授權(quán)，賦予縣級以上公安機(jī)關(guān)交管部門的行政主體資格，有效地解決了辦案主體名實不符難題，極大地提高了公安交通行政案件辦理的效率。2014年之前，創(chuàng)設(shè)行政主體的法律規(guī)范必須是法律法規(guī)，規(guī)章不得確立行政主體資格，賦予公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門行政主體資格必須寄希望于法律法規(guī)的修改，難度較大，但2014年新的《行政訴訟法》第2條第二款規(guī)定了法律、法規(guī)、規(guī)章均可授權(quán)特定組織作出行政行為，這就意味著規(guī)章亦可確立行政主體資格，這就為公安部通過部門規(guī)章的修改規(guī)定公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門以及出入境邊防檢查站的行政案件管轄權(quán)打開了合法性通道。2018年《程序規(guī)定》增加第13條即“行政案件由縣級公安機(jī)關(guān)及其公安派出所、依法具有獨立執(zhí)法主體資格的公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門以及出入境邊防檢查站按照法律、行政法規(guī)、規(guī)章授權(quán)和管轄分工辦理”的規(guī)定，是在《出境入境法》、《道路交通安全法》、《禁毒法》等法律法規(guī)對特定公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門確立行政主體資格的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了普遍的授權(quán)，這也與《程序規(guī)定》第2條第二款所規(guī)定的“公安機(jī)關(guān)”保持一致。在公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門以及出入境邊防檢查站行政主體地位確立、具有案件管轄資格的基礎(chǔ)上，2018年《程序規(guī)定》第13條繼《治安管理處罰法》第91條之后，確立了公安機(jī)關(guān)行政案件級別管轄的一般規(guī)則，即行政案件原則上是由縣級公安機(jī)關(guān)及其公安派出所、公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門和出入境邊防檢查站等基層公安機(jī)關(guān)辦理，設(shè)區(qū)的市級公安機(jī)關(guān)原則上不辦理行政案件，除非法律法規(guī)規(guī)章另有規(guī)定。但值得注意的是，是現(xiàn)有處罰權(quán)，才有管轄權(quán)，邏輯順序而非相反。這意味著2018年《程序規(guī)定》在級別管轄方面確立的基層公安機(jī)關(guān)一般管轄權(quán)的規(guī)定，并不必然能對設(shè)區(qū)的市級以上公安機(jī)關(guān)處罰權(quán)產(chǎn)生侵蝕，設(shè)區(qū)的市級以上公安機(jī)關(guān)仍可依法行使管轄權(quán)，辦理相應(yīng)的行政案件。
二、強(qiáng)化了證據(jù)一般規(guī)定中的證據(jù)（緊急）調(diào)取、收集規(guī)范
（一）證據(jù)調(diào)取權(quán)威性和效率性的加強(qiáng)
公安機(jī)關(guān)辦理行政案件，必須遵循“先取證、后裁決”原則，作出的行政處理決定必須以事實為基礎(chǔ)、以法律為準(zhǔn)繩。根據(jù)《行政訴訟法》第24條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對所作出的行政處理決定承擔(dān)舉證責(zé)任，為保障行政機(jī)關(guān)切實完成舉證責(zé)任，法律均確立起行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證的職權(quán)（探知）主義，即“行政機(jī)關(guān)負(fù)有概括的調(diào)查義務(wù)……可以運用各種合法而必要的調(diào)查方法”，[5]有關(guān)單位和個人負(fù)有對行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證的協(xié)力義務(wù)。公安機(jī)關(guān)亦是如此。第四章是公安機(jī)關(guān)辦理行政案件證據(jù)的一般規(guī)定，2018年《程序規(guī)定》基本保持了2012年《程序規(guī)定》所確立的證據(jù)規(guī)范，如證據(jù)的概念和種類、收集證據(jù)的基本要求、非法證據(jù)排除規(guī)則、不同證據(jù)的收集調(diào)取規(guī)則、證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則，等等。但近年來媒體曝光的許多案件典型者如利用微信詐騙賭博案件和滴滴快車運營中發(fā)生的侵犯人身權(quán)財產(chǎn)權(quán)案件，在辦理中都遇見了公安機(jī)關(guān)調(diào)證難、調(diào)證滯后的問題，為了進(jìn)一步確保公安機(jī)關(guān)證據(jù)調(diào)取的及時性，提高執(zhí)法辦案的效率性，2018年《程序規(guī)定》專門在第28條新增兩個內(nèi)容：一是對于一般情形下向有關(guān)單位和個人調(diào)取證據(jù)，在開具調(diào)取證據(jù)通知書上必須明確調(diào)取的證據(jù)范圍和證據(jù)的提供時限，二是緊急情形下向有關(guān)單位和個人調(diào)取證據(jù)的，電話表明身份即可，并可以通過傳真、互聯(lián)網(wǎng)通訊工具等電子方式送達(dá)調(diào)取證據(jù)的相應(yīng)文書材料。明確調(diào)取的證據(jù)范圍和證據(jù)的提供時限，可以防止掌握相關(guān)證據(jù)材料的單位和個人通過提供不相關(guān)證據(jù)、消極拖延提供證據(jù)等方式變相不協(xié)助公安機(jī)關(guān)的調(diào)取證據(jù)工作；一旦調(diào)取的證據(jù)范圍和證據(jù)的提供時限予以明確，則有關(guān)單位和個人提供不相關(guān)證據(jù)和逾期提供證據(jù)行為，均可視為協(xié)力義務(wù)的違反，嚴(yán)重者很可能以阻礙執(zhí)行職務(wù)行為論處。無論是在一般情形還是在緊急情形下，向有關(guān)單位和個人調(diào)取證據(jù)，辦案民警都必須持有經(jīng)由辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)而開具的調(diào)取證據(jù)通知書，不能口頭通知，且調(diào)取證據(jù)通知書必須明確調(diào)取的證據(jù)范圍和證據(jù)的提供時限。兩種情形下的取證規(guī)范差異僅僅在于：在一般情形下，調(diào)取證據(jù)通知書原則上應(yīng)當(dāng)直接當(dāng)面送達(dá)，在緊急情形下，調(diào)取證據(jù)書可以直接電子送達(dá)。實際辦案中，有關(guān)單位和個人基于各種事由，拒不提供證據(jù)情形難以避免，公安機(jī)關(guān)在盡勸導(dǎo)說服之能事亦于事無濟(jì)后，而所需調(diào)取的證據(jù)又為證明案件事實所必需者，公安機(jī)關(guān)自可采取相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施予以證據(jù)保全，當(dāng)然，“必要時，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采用錄音、錄像等方式固定證據(jù)內(nèi)容及取證過程”。
（二）電子數(shù)據(jù)收集規(guī)則的確立
公安機(jī)關(guān)收集證據(jù)應(yīng)當(dāng)合法、全面、客觀、及時，凡是能夠證明行政案件事實的材料都應(yīng)當(dāng)收集，這些材料都是證據(jù)，其包括物證、書證、被侵害人陳述和其他證人證言、違法嫌疑人的陳述和申辯、鑒定意見、勘驗、檢查、辨認(rèn)筆錄，現(xiàn)場筆錄以及視聽資料、電子數(shù)據(jù)等七大類。為了與《程序規(guī)定》中關(guān)于證據(jù)種類規(guī)定的順序（第26條）保持一致，此次修改對第31條各種實物證據(jù)收集的順序進(jìn)行了調(diào)整。這種順序調(diào)整只具有形式意義，并不發(fā)生規(guī)范意義的改變，但更重要的則是，此次修改將電子數(shù)據(jù)的收集從2012年《程序規(guī)定》視聽資料與電子數(shù)據(jù)一并規(guī)定中獨立出來，形成了電子數(shù)據(jù)收集的單獨規(guī)則，相關(guān)的內(nèi)容即2018年《程序規(guī)定》第32條。
電子數(shù)據(jù)系以數(shù)字化形式存儲、處理和傳輸?shù)臄?shù)據(jù)，在既有的證據(jù)法學(xué)著作中，其往往與視聽資料一并予以論述，并無獨特的證據(jù)規(guī)則，如很多學(xué)者都認(rèn)為，“外國立法鮮有將視聽資料、電子數(shù)據(jù)規(guī)定為獨立的證據(jù)種類者，一般將該類證據(jù)歸入某一傳統(tǒng)證據(jù)種類，如將視聽資料、電子數(shù)據(jù)納入實物證據(jù)（physical evidence）……所以，有關(guān)實物證據(jù)或者非文書類證據(jù)的收集、審查判斷和采納的規(guī)定，一般都適用于視聽資料、電子數(shù)據(jù)”。[6]2018年《程序規(guī)定》第32條借鑒了其他實物證據(jù)的收集規(guī)則，并根據(jù)電子數(shù)據(jù)本身所具有的的復(fù)合性、高科技性、脆弱性和隱蔽性等特征，確立起公安行政案件辦理中電子數(shù)據(jù)的收集規(guī)則。其主要內(nèi)容包括三個方面：
1.如有可能，原則上應(yīng)當(dāng)直接扣押電子數(shù)據(jù)原始存儲介質(zhì)。這條收集規(guī)則實際上實物證據(jù)應(yīng)當(dāng)收集原物規(guī)則的體現(xiàn)。電子數(shù)據(jù)一旦從原始存儲介質(zhì)中提取，數(shù)據(jù)本身的易受損性將會使得因主客觀各種因素造成原始數(shù)據(jù)的修改或者刪除，而且也很容易發(fā)生所提取的數(shù)據(jù)發(fā)生刪除、修改、復(fù)制且難以發(fā)現(xiàn)情形，所以，電子數(shù)據(jù)的收集原則上如有可能，應(yīng)當(dāng)直接采取行政強(qiáng)制措施，直接扣押電子數(shù)據(jù)原始存儲介質(zhì)。
2.提取電子數(shù)據(jù)的收集規(guī)則。提取電子數(shù)據(jù)是公安機(jī)關(guān)在無法直接扣押原始存儲介質(zhì)時對電子數(shù)據(jù)的收集方法，這意味著，提取電子數(shù)據(jù)的條件特定，只要原始存儲介質(zhì)具備可扣押條件的，公安機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)直接扣押，不得通過提取對電子數(shù)據(jù)予以收集。提取電子數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)制作提取筆錄，筆錄中應(yīng)當(dāng)載明提取的事由和目的、提取的來源、提取的方法、提取的數(shù)據(jù)范圍等內(nèi)容；提取電子數(shù)據(jù)也應(yīng)當(dāng)附帶制作提取電子數(shù)據(jù)清單，列明數(shù)據(jù)的名稱、數(shù)量、大小、特征等，但現(xiàn)實中亦會發(fā)生電子數(shù)據(jù)巨大，清單無法列明，此時可參考《公安機(jī)關(guān)電子數(shù)據(jù)鑒定規(guī)則》第50條第二款的規(guī)定，即“可以在《提取電子證據(jù)清單》中只注明該電子數(shù)據(jù)在原存儲媒介中的存儲位置”；提取電子數(shù)據(jù)筆錄和清單應(yīng)當(dāng)進(jìn)行“雙簽名”（辦案人民警察和電子數(shù)據(jù)持有人均簽名）方有證據(jù)資格，特殊情形下如電子數(shù)據(jù)持有人無法或者拒絕簽名的，應(yīng)當(dāng)通過異議簽名形式在筆錄中注明，此時提取電子數(shù)據(jù)筆錄和清單盡管具有證據(jù)資格，但存在著一定程度上證明力的削弱。
3.扣押和提取均客觀不能時的電子數(shù)據(jù)的收集規(guī)則。當(dāng)既不能通過扣押原始存儲介質(zhì)也不能通過提取方法收集電子數(shù)據(jù)時，但該電子數(shù)據(jù)又為證明行政案件事實所必需者，公安機(jī)關(guān)可以參照物證收集規(guī)則，“采取打印、拍照或者錄像等方式固定相關(guān)證據(jù)”，但必須附對相關(guān)電子數(shù)據(jù)進(jìn)行打印、拍照或者錄像有關(guān)原因、過程等情況的文字說明。該文字說明和提取電子數(shù)據(jù)筆錄及清單一樣，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行“雙簽名”（辦案人民警察和電子數(shù)據(jù)持有人均簽名）方有證據(jù)資格，特殊情形下如電子數(shù)據(jù)持有人無法或者拒絕簽名的，應(yīng)當(dāng)通過異議簽名形式在筆錄中注明。
三、允許了公安行政法律文書的電子送達(dá)
文書送達(dá)是公安行政執(zhí)法辦案中極其重要的事項，其不僅具有程序意義，而且更具有實體意義，即通過文書送達(dá)，行政相對人方能知曉行政行為的內(nèi)容，許多行政行為的生效只有經(jīng)送達(dá)行政相對人受領(lǐng)方能生效。在我國，無論是行政執(zhí)法中的文書送達(dá)，還是行政訴訟中的文書送達(dá)，只要法律沒有特別規(guī)定，均適用《民事訴訟法》關(guān)于文書送達(dá)的規(guī)定。[7]根據(jù)《行政處罰法》第40條和《治安管理處罰法》第97條之規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件中作出的法律文書原則上應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)，而且應(yīng)當(dāng)是“當(dāng)場交付當(dāng)事人”。直接送達(dá)又分為直接交付受送達(dá)人本人和由特定主體代收兩種形式。[8]只有在直接送達(dá)客觀不能時，公安機(jī)關(guān)方能采取留置送達(dá)、代為送達(dá)、郵寄送達(dá)和公告送達(dá)等方式送達(dá)行政法律文書。隨著信息化和“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，電子政務(wù)的興起也要求文書送達(dá)方式適應(yīng)時代的需求，這不僅便民，也更加高效。對此，公安部在參照《民事訴訟法》及其司法解釋關(guān)于電子送達(dá)的有關(guān)規(guī)定，在2018年《程序規(guī)定》修改中增加電子送達(dá)內(nèi)容，即在原有的代為送達(dá)和郵寄送達(dá)條款上增加“經(jīng)受送達(dá)人同意，可以采用傳真、互聯(lián)網(wǎng)通訊工具等能夠確認(rèn)其收悉的方式送達(dá)”的表述，形成了現(xiàn)有《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第36條的第三款。這一條款的法律宣示意義大于具體操作意義，公安機(jī)關(guān)在電子送達(dá)中的一些具體事項，仍需適用《民事訴訟法》及其司法解釋的有關(guān)規(guī)定。以下就公安行政法律文書的電子送達(dá)所須注意的事項進(jìn)行逐一說明，希冀能為公安行政執(zhí)法文書送達(dá)工作的規(guī)范化建設(shè)略盡綿薄之力。
（一）電子送達(dá)應(yīng)當(dāng)以受送達(dá)人同意為前提
《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第36條第三款在表述上和《民事訴訟法》第87條第一款如出一輒，均為“經(jīng)受送達(dá)人同意，可以采用傳真、互聯(lián)網(wǎng)通訊工具等能夠確認(rèn)其收悉的方式送達(dá)”。從條款規(guī)定我們能夠看出，電子送達(dá)系公安機(jī)關(guān)裁量決定的送達(dá)方式，但這種裁量決定必須以“受送達(dá)人同意”為前提。電子送達(dá)的這一主觀要件在有些地方的司法實務(wù)中已顯得無足輕重，如杭州互聯(lián)網(wǎng)法院在其《訴訟平臺審理規(guī)程》第32條將電子送達(dá)作為訴訟文書的首選送達(dá)方式，且并非以“受送達(dá)人同意”為要件，這種做法不僅不合法，而且在實際中危害極大，不能為公安行政法律文書的電子送達(dá)所取。因為相對于行政相對人，行政機(jī)關(guān)在信息化水平上顯然更具優(yōu)勢，行政機(jī)關(guān)如無約束，當(dāng)然愿意以更為簡潔便捷的電子方式送達(dá)文書，從而將信息成本轉(zhuǎn)嫁給行政相對人。電子送達(dá)的首要目標(biāo)是方便當(dāng)事人，次要目標(biāo)才是方便行政機(jī)關(guān)，我們不能本末倒置?！笆芩瓦_(dá)人是否同意選用電子送達(dá)方式，其實質(zhì)是對自己是否有能力接收電子送達(dá)自我評價后得出的選擇”[9]，行政機(jī)關(guān)必須尊重受送達(dá)人的這種選擇，而不能一廂情愿地徑直采取電子送達(dá)方式，從而使得電子設(shè)備使用能力不足的受送達(dá)人“變得更加艱難或者給當(dāng)事人增加不必要的負(fù)擔(dān)”。很顯然，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第36條第三款中的“受送達(dá)人同意”這一主觀要件并不是可有可無，而是能直接影響到電子送達(dá)能否采取的因素，其背后則是行政相對人程序權(quán)利的保障。為了凸顯“受送達(dá)人同意”的法律意義，最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第136條明確規(guī)定，“受送達(dá)人同意采用電子方式送達(dá)的，應(yīng)當(dāng)在送達(dá)地址確認(rèn)書中予以確認(rèn)”，因此，受送達(dá)人的同意應(yīng)當(dāng)是明示的，這意味著受送達(dá)人提供的傳真號、電子信箱、QQ號、微信號等電子文書接收地址應(yīng)當(dāng)是經(jīng)其明示同意接收公安行政法律文書的，否則即使是受送達(dá)人在之前的辦案程序中提供了電子地址但并未明確表示以其接收文書，公安機(jī)關(guān)亦不得采取電子送達(dá)。2014年最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>》若干問題的解釋》第136條規(guī)定，“受送達(dá)人同意采用電子方式送達(dá)的，應(yīng)當(dāng)在送達(dá)地址確認(rèn)書中予以確認(rèn)”，因為電子送達(dá)地址確認(rèn)書一般是在訴訟開始之初就已填寫，這意味著《民事訴訟法》司法解釋實際上確立起一種明示概括同意的送達(dá)地址確認(rèn)，即電子送達(dá)的地址原則上以填寫在送達(dá)地址確認(rèn)書中為限，訴訟中不得更改，這一理念也值得公安機(jī)關(guān)送達(dá)行政法律文書所借鑒，即公安機(jī)關(guān)征得取得行政相對人一次同意即可，無需每份行政法律文書的電子送達(dá)均要征求行政相對人一次意見，從而提高行政執(zhí)法的效率。但是，公安機(jī)關(guān)采取電子送達(dá)，是否一定要如法院那般制作《電子送達(dá)地址確認(rèn)書》呢？筆者認(rèn)為，司法解釋嚴(yán)格意義是統(tǒng)一各地法院的司法活動，并不必然對行政機(jī)關(guān)適用，只要公安機(jī)關(guān)通過證據(jù)收集和固定，如書面簽字、音視頻記錄等方式證明了“受送達(dá)人同意”這一內(nèi)容，公安行政法律文書就能夠電子送達(dá)，公安機(jī)關(guān)并不需要一定制作《電子送達(dá)地址確認(rèn)書》。
（二）電子送達(dá)可以是文書送達(dá)的優(yōu)先方式
《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》是將電子送達(dá)方式與“委托其他公安機(jī)關(guān)代為送達(dá)，或者郵寄送達(dá)”一并規(guī)定在第36條第三款之中，這樣第36條的條文結(jié)構(gòu)上就形成了“直接送達(dá)—留置送達(dá)—委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、電子送達(dá)—公告送達(dá)”的公安行政法律文書送達(dá)方式的次序，那是不是電子送達(dá)只對委托送達(dá)和郵寄送達(dá)的替代送達(dá)方式呢？筆者認(rèn)為，各地公安機(jī)關(guān)不能囿于《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第36條所規(guī)定的送達(dá)方式次序的理解，必須從電子送達(dá)的本質(zhì)意義出發(fā)來看待這一新型的文書送達(dá)方式。毫不客氣地講，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第36條在立法結(jié)構(gòu)上是與《民事訴訟法》不一致的，根據(jù)《立法法》第80條的規(guī)定，“部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)”，《民事訴訟法》賦予了電子送達(dá)較高的法律地位，這并不是《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》所能削弱的，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》關(guān)于送達(dá)的規(guī)定與《民事訴訟法》不一致時，應(yīng)當(dāng)適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。從《民事訴訟法》關(guān)于送達(dá)方式的法律條文（第85條規(guī)定直接送達(dá)、第86條規(guī)定留置送達(dá)、第87條規(guī)定電子送達(dá)、第88條規(guī)定代為送達(dá)和郵寄送達(dá)以及第92條規(guī)定公告送達(dá)等）來看，電子送達(dá)是具有獨立法律地位的送達(dá)方式，盡管從其條文順序來看，電子送達(dá)條款位于直接送達(dá)和留置送達(dá)之后，但是我們不能由此理解為只有直接送達(dá)和留置送達(dá)不能時，才可以電子送達(dá)。如果這樣理解的話，電子送達(dá)將喪失其應(yīng)有的制度優(yōu)勢，因為在現(xiàn)實中，絕大多數(shù)的文書經(jīng)由直接送達(dá)和留置送達(dá)均可完成當(dāng)事人的“受領(lǐng)”。從性質(zhì)來看，電子送達(dá)應(yīng)該是與傳統(tǒng)送達(dá)相并列的新型送達(dá)方式，傳統(tǒng)送達(dá)的次序規(guī)則并不能對電子送達(dá)發(fā)生效力。從現(xiàn)實操作來看，為順應(yīng)信息化的發(fā)展潮流，公安機(jī)關(guān)只要具備電子送達(dá)的技術(shù)能力，就可以征得受送達(dá)人的同意，優(yōu)先采取電子送達(dá)方式。我們完全可以確立起“先電子送達(dá)、再傳統(tǒng)送達(dá)”的公安行政法律文書送達(dá)理念，使得電子送達(dá)成為公安機(jī)關(guān)優(yōu)先適用的送達(dá)方式，只有“待電子送達(dá)不能時再依此適用傳統(tǒng)送達(dá)方式”[10]。
（三）并不是所有的公安行政法律文書均可電子送達(dá)
《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第36條是關(guān)于公安行政法律文書送達(dá)的一般規(guī)定，其新增的電子送達(dá)也適用公安行政案件辦理各個階段的文書送達(dá)，因此，本規(guī)章中涉及文書送達(dá)的其他內(nèi)容均可準(zhǔn)用電子送達(dá)條款。從上文的分析結(jié)論來看，電子送達(dá)是與傳統(tǒng)六種送達(dá)方式并列的，而且可以作為公安機(jī)關(guān)優(yōu)先采取的文書送達(dá)方式；但我們能否從“經(jīng)受送達(dá)人同意，可以采用傳真、互聯(lián)網(wǎng)通訊工具等能夠確認(rèn)其收悉的方式送達(dá)”這一條款表述中得出這樣的結(jié)論，即所有的公安行政法律文書只要“經(jīng)受送達(dá)人同意”，公安機(jī)關(guān)就能采取電子送達(dá)呢？僅從該條款的字面理解，似乎是不存在著任何障礙。一切的公法制度包括文書送達(dá)制度的最根本意義都在于保障民眾權(quán)益，這是從一般意義而言。但從具體制度的設(shè)計初衷來看，電子送達(dá)制度實際上是追求了一種行政效率優(yōu)先的價值取向，即其一定程序上構(gòu)成了對當(dāng)事人程序保障的威脅。《民事訴訟法》正是基于這種程序正義的理念，防止“單純的電郵送達(dá)可能會剝奪當(dāng)事人在語言交流中獲得的受尊重的感覺”[11]，故在第87條明確規(guī)定，判決書、裁定書和調(diào)解書這三類法律文書不得電子送達(dá)，其核心理由就在于這三種法律文書乃是對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)影響最重要者，于此，立法者寧要法律的安定和莊嚴(yán)，不要文書送達(dá)的便捷和高效。筆者認(rèn)為，公安行政法律文書和司法文書具有共同的特質(zhì)，都是為了法律的實施而制作，公安行政法律文書公安機(jī)關(guān)辦理行政案件的載體，也是考量其行政執(zhí)法行為合法性的重要證據(jù)，行政法律文書是行政行為的表現(xiàn)形式，不同的行政行為的表現(xiàn)形式不同，“內(nèi)容復(fù)雜、后果重大的具體行政行為”應(yīng)當(dāng)采取書面形式，而且這些行為的書面形式，具有要式性和規(guī)范性的統(tǒng)一，即“文書格式統(tǒng)一，書寫標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，制作和適用符合程序規(guī)定”[12]，一般需要紙質(zhì)版打印出來加蓋公安機(jī)關(guān)印章，方能使得相應(yīng)的行政行為生效，因此，《民事訴訟法》排除特定文書電子送達(dá)的這一立法思想也值得公安機(jī)關(guān)送達(dá)行政法律文書所準(zhǔn)用，一些影響行政相對人權(quán)益較大的行政法律文書不得電子送達(dá)。具體而言，絕大多數(shù)的公安行政法律文書特別是程序性法律文書，公安機(jī)關(guān)都可電子送達(dá)，但公安行政許可決定書、公安行政處罰決定書、公安行政強(qiáng)制措施決定書、收繳追繳清單等，建議不宜電子送達(dá)，而應(yīng)當(dāng)按照傳統(tǒng)送達(dá)方式送達(dá)。有的部委制定部門規(guī)章時，亦有專門規(guī)定，將特定行政法律文書排除于電子送達(dá)之外，如《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》第74條就有此內(nèi)容的規(guī)定。[13]即使是行政處罰決定書，是否可以視受送達(dá)人身份不同（如被侵害人和違法行為人），而可以采取更為便捷的文書送達(dá)方式，這可以再予研究。《民事訴訟法》第87條將調(diào)解書亦視為不得電子送達(dá)的文書情形，但行政機(jī)關(guān)制作的調(diào)解書和法院制作的調(diào)解書法律效力明顯不同，前者本質(zhì)上是一種民事合同，不具有申請法院直接執(zhí)行的效力，而后者經(jīng)由法院的司法確認(rèn)，本身即具有了像判決書、裁定書那般的司法既判力，具有可直接執(zhí)行的效力。對于民事合同來說，電子化已是普遍現(xiàn)象，只要當(dāng)事人有約定，將其電子送達(dá)是完全符合民事交易習(xí)慣的，不能因為行政機(jī)關(guān)的主持達(dá)成民事合同，就改變了當(dāng)事人意思自治的精神實質(zhì)。因此，公安機(jī)關(guān)根據(jù)《治安管理處罰法》第9條，對符合法定條件的案件，進(jìn)行治安調(diào)解，對雙方當(dāng)事人達(dá)成的《治安調(diào)解協(xié)議書》可以基于當(dāng)事人同意采取電子送達(dá)方式?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第178條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)解，“當(dāng)事人基本情況、主要違法事實和協(xié)議內(nèi)容在現(xiàn)場錄音錄像中明確記錄的，不再制作調(diào)解協(xié)議書”，這一條款實際上也強(qiáng)化了《治安調(diào)解協(xié)議書》電子化制作及送達(dá)的傾向。
（四）公安行政法律文書建議不宜電話送達(dá)
在執(zhí)法辦案實踐中，不少民警存在著以電話通知代替文書送達(dá)的習(xí)慣，這是違法的。對此需要明確的是，電話通知不是電子送達(dá)。在現(xiàn)實中，不僅是行政機(jī)關(guān)，而且一些司法機(jī)關(guān)，仍將電話通知視為電子送達(dá)的具體樣態(tài)，這種理解是錯誤的。[14]公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法中，電話通知當(dāng)事人相關(guān)事項已是工作常規(guī)，但電話通知本身并不是一種文書送達(dá)方式，其往往只是文書送達(dá)的前置輔助手段，即通過電話告知受送達(dá)人將要進(jìn)行文書送達(dá)。電話通知可以是所有文書送達(dá)的隨附，但不是送達(dá)；電話通知的實施，并不絲毫代表文書送達(dá)義務(wù)的履行?！睹袷略V訟法》只明確列舉了“采用傳真、電子郵件”方式的電子送達(dá)，沒有電話送達(dá)。2017年最高人民法院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民事送達(dá)工作的若干意見》，首次規(guī)定了電話送達(dá)，將其視為電話送達(dá)成為文書送達(dá)的一種新的方式。[15]《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民事送達(dá)工作的若干意見》第14條規(guī)定，“對于移動通信工具能夠接通但無法直接送達(dá)、郵寄送達(dá)的，除判決書、裁定書、調(diào)解書外，可以采取電話送達(dá)的方式，由送達(dá)人員告知當(dāng)事人訴訟文書內(nèi)容，并記錄撥打、接聽電話號碼、通話時間、送達(dá)訴訟文書內(nèi)容，通話過程應(yīng)當(dāng)錄音以存卷備查”，這表明電話送達(dá)是在其他電子送達(dá)客觀不能情形發(fā)生采取的新的送達(dá)方式，即送達(dá)人員向受送達(dá)人電話語音形式宣讀法律文書內(nèi)容。電話送達(dá)只需“移動通信工具能夠接通”，但其他的電子送達(dá)則必須電子設(shè)備“能夠確認(rèn)收悉”，“接通”和“收悉”顯然具有不同的內(nèi)涵，“收悉”不僅要求“接通”，而且要求文書能夠以數(shù)據(jù)化形式整體送達(dá)到受送達(dá)人處。由此可見，電話送達(dá)這一電子送達(dá)形式較之其他電子送達(dá)形式，實施的電子技術(shù)設(shè)備要求更低，而且更加忽視受送達(dá)人的程序權(quán)利保障，故其只有萬不得已情形方得采取。例如，傳統(tǒng)的老式功能手機(jī)無法實現(xiàn)其他電子送達(dá)，但卻可是完成電話送達(dá)。2018年公安部修改《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》將《民事訴訟法》有關(guān)電子送達(dá)的內(nèi)容予以吸收，盡管也沒有排斥2017年最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民事送達(dá)工作的若干意見》中有關(guān)電話送達(dá)的內(nèi)容，但為了法律文書送達(dá)的完整性和莊嚴(yán)性起見，筆者建議，公安機(jī)關(guān)在公安行政案件辦理中，除非情況緊急或者迫不得已，一般不宜直接采取電話送達(dá)行政法律文書。
（五）電子送達(dá)的日期公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以固定
電子送達(dá)和其他送達(dá)方式相比的最大優(yōu)勢是迅捷及時，幾乎是瞬間到達(dá)，但是電子送達(dá)以傳真、電子郵件等到達(dá)受送達(dá)人特定系統(tǒng)的日期是否就是送達(dá)日期呢？這其實涉及到兩個時間點的抉擇問題，即公安機(jī)關(guān)發(fā)出行政法律文書的時間和受送達(dá)人閱讀行政法律文書的時間，哪一時間為送達(dá)成功的標(biāo)準(zhǔn)?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第36條第三款對此語焉不詳，“經(jīng)受送達(dá)人同意，可以采用傳真、互聯(lián)網(wǎng)通訊工具等能夠確認(rèn)其收悉的方式送達(dá)”這一條文表述只說明了公安行政法律文書電子送達(dá)的容許性，但并未講清電子送達(dá)到何種程度意味著公安機(jī)關(guān)送達(dá)義務(wù)的履行。公安機(jī)關(guān)在部門行政法無特別規(guī)定下，只能準(zhǔn)用《民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定?！睹袷略V訟法》在立法上采到達(dá)主義立場[16]，認(rèn)為只要電子化法律文書到達(dá)受送達(dá)人的接收系統(tǒng)之中，就視為電子送達(dá)的成功，至于受送達(dá)人是否閱讀以及能否閱讀在所不問，這一立場鮮明地體現(xiàn)在第87第二款的規(guī)定中，即“以傳真、電子郵件等到達(dá)受送達(dá)人特定系統(tǒng)的日期為送達(dá)日期”。盡管從技術(shù)角度來講，電子化法律文書發(fā)送成功，往往意味著受送達(dá)人特定系統(tǒng)的接收成功，但電子技術(shù)的不完美性[17]總會導(dǎo)致發(fā)送和接收的不同步性，這種情形下，我們應(yīng)當(dāng)允許受送達(dá)人對其予以抗辯，當(dāng)其抗辯理由成立時應(yīng)予采納，是故最高法2014年頒布的《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>》若干問題的解釋》第135條第二款以“但書”的方式肯定了“受送達(dá)人證明到達(dá)其特定系統(tǒng)的日期與人民法院對應(yīng)系統(tǒng)顯示發(fā)送成功的日期不一致的，以受送達(dá)人證明到達(dá)其特定系統(tǒng)的日期為準(zhǔn)”。不管是《民事訴訟法》還是其司法解釋，都排斥閱讀主義的送達(dá)成功標(biāo)準(zhǔn)，但為了保障受送達(dá)人知悉法律文書業(yè)已到達(dá)其特定電子接收系統(tǒng)，筆者建議，附隨的電話通知必不可少，這也不會太多地增加送達(dá)機(jī)關(guān)的送達(dá)負(fù)擔(dān)。文書送達(dá)是公安機(jī)關(guān)的程序義務(wù)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對文書送達(dá)成功承擔(dān)證明責(zé)任，這意味著公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以固定“以傳真、電子郵件等到達(dá)受送達(dá)人特定系統(tǒng)的日期”。固定電子送達(dá)日期方式是多樣的，如對手機(jī)短信可以拍照并記錄接收的手機(jī)號碼，對電子郵件可以保存送達(dá)郵件內(nèi)容特別是發(fā)送成功網(wǎng)頁，對傳真可以保存?zhèn)髡嬖鍒D像打印傳真發(fā)送確認(rèn)單，對QQ和微信截屏保存等，以此固定傳真、電子通訊工具等送達(dá)時間和結(jié)果。另外，電子送達(dá)是公安行政辦案中的程序性內(nèi)容，也應(yīng)在卷宗中表現(xiàn)出來，即公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將電子送達(dá)的狀態(tài)和結(jié)果打印、存卷。
（六）電子送達(dá)對公安信息化建設(shè)提出更高要求
采用傳真、電子通訊工具等方式送達(dá)實際上是將公安行政法律文書通過數(shù)字信息方式傳遞，但電子送達(dá)始終面臨著“技術(shù)的無限性、不穩(wěn)定性與法律的有限性、穩(wěn)定性之間的對立”，如“如果有人非法侵入電子信箱對數(shù)據(jù)進(jìn)行截收、刪減、篡改、偽造法律文書就會使其受到破壞……所以安全性就成為傳真、電子郵件等方式送達(dá)中的首要問題”[18]；同時，隨著電子政務(wù)的發(fā)展，電子送達(dá)將越來越成為一種高效便民的文書送達(dá)方式，因此公安機(jī)關(guān)建立專門系統(tǒng)平臺送達(dá)法律文書，實有必要。在現(xiàn)階段，有條件的公安機(jī)關(guān)可以建立專門的電子送達(dá)平臺，或以執(zhí)法服務(wù)平臺為依托進(jìn)行電子送達(dá)，或者采取與大型門戶網(wǎng)站、通信運營商合作的方式，通過專門的電子郵箱、特定的通信號碼、信息公眾號等方式進(jìn)行送達(dá)。電子送達(dá)不僅是一種技術(shù)，更是一種制度、一種理念，這是新時代下公安行政法律文書送達(dá)的必然發(fā)展，各地公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)格公正文明理性執(zhí)法的高度，將其融入到“四項建設(shè)”特別是基礎(chǔ)信息化建設(shè)之中。
四、創(chuàng)新了公安行政執(zhí)法程序，新增了案件快速辦理程序
我國法治政府建設(shè)處于而且將長期處于行政程序法治建設(shè)階段，“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實現(xiàn)”，“程序正義具有獨立的價值，并且是實體正義的必要條件”，[19]經(jīng)由正當(dāng)程序，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使方能合法有效。程序和實體屬于一個硬幣的兩面，缺一不可，但從公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重點來看，程序正義目前處于優(yōu)先地位。現(xiàn)代行政程序的精髓和使命在于有效規(guī)范和約束公權(quán)力的行使；執(zhí)法程序的完善，體現(xiàn)在有利于公民權(quán)利的保障和有利于行政效能的提升兩個“有利于”上，當(dāng)然，后一個“有利于”是服務(wù)和服從于前一個“有利于”的。從這些年的公安行政執(zhí)法實踐來看，2012年《程序規(guī)定》總體是好的，但也存在著辦理案件程序復(fù)雜、文書繁瑣的問題，這不僅不利于行政效能的提升，而且更不利于公民權(quán)利的保障。這一問題的突出表現(xiàn)就是簡易程序適用的案件范圍極為有限，絕大多數(shù)的行政案件特別是幾乎所有的治安行政案件都不能適用簡易程序，只能按照一般程序辦理，這不僅給辦案民警增加了太多的程序負(fù)擔(dān)，甚至更是讓被處罰人對此心生程序抱怨。反觀刑事司法領(lǐng)域，認(rèn)罪認(rèn)罰制度和速裁程序經(jīng)由試點走向成熟，現(xiàn)通過《刑事訴訟法》的修改成為正式的普遍法律制度，其要旨就是對一些符合特定條件的案件簡化辦案程序，如獨任審判、不進(jìn)行法庭調(diào)查和辯論、縮短審理期限等。公安機(jī)關(guān)所查處的行政違法行為的社會危害性多不及犯罪行為，即“尚不構(gòu)刑事處罰”，根據(jù)舉重明輕的法理，既然對社會危害性較高之犯罪行為的刑事司法運作都可以采取速裁程序，那么對社會危害性較低的違法行為的行政案件辦理當(dāng)然亦可通過程序之簡化、加速來完成。同時，如果說刑事司法更追求公正，那行政執(zhí)法則更追求效率。正是基于這一考慮，2018年《程序規(guī)定》在第六章中增設(shè)一節(jié)，以九個條款規(guī)定無法適用簡易程序、但適用一般程序又顯低效的快速辦理程序。從現(xiàn)實來看，地方不少公安機(jī)關(guān)已經(jīng)大膽探索、積極實踐行政案件的快速辦理，如浙江省2016年制定的《浙江省公安機(jī)關(guān)行政案件快速辦理工作規(guī)定（試行）》和青島市公安局2017年頒布的《青島市機(jī)動車輕微道路交通事故快速處理辦法》就是這種努力的體現(xiàn)。對公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序中的快速辦理。對公安行政案件的快速辦理，我們可以從功能定位、適用條件、基本程序和法律效果等幾個方面進(jìn)行理解：
（一）快速辦理是原有簡易程序之外的一種特殊的“簡便程序”
《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第六章為“簡易程序和快速辦理”，從章名即可得知簡易程序和快速辦理彼此并列、相互獨立，再如第40條亦明確規(guī)定只有“對不適用簡易程序”的行政案件方能進(jìn)行快速辦理。簡易程序系1996年《行政處罰法》第33條規(guī)定的辦案程序，其主要程序樣態(tài)就是當(dāng)場處罰程序；簡易程序制度經(jīng)二十余年的實施和發(fā)展，已經(jīng)頗為成熟。毫無疑問，簡易程序是相對于一般程序而言，特別是有別于經(jīng)由聽證的行政處罰決定程序，其辦案程序更加簡化、辦案速度更加迅捷，體現(xiàn)出案件“快速辦理”的程序理念。遺憾的是，簡易程序適用范圍極為有限，僅限定在擬作出警告或者小額罰款的處罰種類，但從公安機(jī)關(guān)行政處罰案件辦理的實踐來看，除了交通違法案件適用簡易程序較多者外，其他公安行政案件辦理鮮有簡易程序之適用。以公安行政執(zhí)法內(nèi)容最多的治安案件辦理為例，快速辦理之所以謂簡易，系相對一般程序更為簡單便捷而言。原有的簡易程序又稱當(dāng)場作出處罰決定程序，快速辦理程序不能當(dāng)場作出處罰決定，它是通過簡化取證方式和審核審批手續(xù)、減少法律文書制作、縮短辦案期限等措施加快案件辦理。快速辦理和原有的簡易程序在辦案主體、適用條件、程序規(guī)范、法律效果等許多方面都存在明顯不同。
（二）快速辦理的適用應(yīng)當(dāng)具備特定的條件
根據(jù)2018年《程序規(guī)定》第40條、第41條和第42條之規(guī)定，快速辦理應(yīng)當(dāng)同時具備這些條件：違法事實清楚；不適用簡易程序；違法嫌疑人認(rèn)錯認(rèn)罰；違法事實和法律適用均無異議；排除不得適用快速辦理的四種法定情形（即違法嫌疑人系盲、聾、啞人，未成年人或者疑似精神病人的、依法應(yīng)當(dāng)適用聽證程序的、可能作出十日以上行政拘留處罰的和其他不宜快速辦理的）；違法嫌疑人同意；公安機(jī)關(guān)裁量決定。
（三）快速辦理體現(xiàn)在程序簡化的多個方面
快速辦理既簡化了取證方式和審核審批手續(xù)，也減少了制作法律文書和縮短了辦案期限，如“違法嫌疑人在自行書寫材料或者詢問筆錄中承認(rèn)違法事實、認(rèn)錯認(rèn)罰，并有視音頻記錄、電子數(shù)據(jù)、檢查筆錄等關(guān)鍵證據(jù)能夠相互印證的，公安機(jī)關(guān)可以不再開展其他調(diào)查取證工作”（第43條）；“可以由專兼職法制員或者辦案部門負(fù)責(zé)人審核后，報公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批”（第44條）；“可以根據(jù)不同案件類型，使用簡明扼要的格式詢問筆錄，盡量減少需要文字記錄的內(nèi)容。被詢問人自行書寫材料的，辦案單位可以提供樣式供其參考。使用執(zhí)法記錄儀等設(shè)備對詢問過程錄音錄像的，可以替代書面詢問筆錄，必要時，對視聽資料的關(guān)鍵內(nèi)容和相應(yīng)時間段等作文字說明”（第45條）；“可以采用口頭方式履行處罰前告知程序，由辦案人民警察在案卷材料中注明告知情況，并由被告知人簽名確認(rèn)”（第46條第二款）；“應(yīng)當(dāng)在違法嫌疑人到案后四十八小時內(nèi)作出處理決定”（第47條）等。從這些規(guī)定我們可以看出，公安機(jī)關(guān)快速辦理行政案件，所進(jìn)行的程序簡化除辦案期限具有羈束性（“應(yīng)當(dāng)在違法嫌疑人到案后四十八小時內(nèi)作出處理決定”）外其他均為裁量性的，即公安機(jī)關(guān)可根據(jù)案件實際情況予以斟酌，因時因地因案對相應(yīng)的程序簡化選擇決定之。
（四）快速辦理應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出公安行政案件辦理認(rèn)錯認(rèn)罰從寬的政策導(dǎo)向
認(rèn)錯認(rèn)罰是行政案件辦理中的一個量罰情節(jié)，認(rèn)錯認(rèn)罰的存在表明違法嫌疑人社會危害性的減弱，從寬處理是對認(rèn)錯認(rèn)罰情節(jié)事實滿足時的法律效果回應(yīng)。認(rèn)錯認(rèn)罰從寬并不是公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)式從寬，而是可以式從寬，即“公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)違法行為人認(rèn)錯悔改、糾正違法行為、賠償損失以及被侵害人諒解情況等情節(jié)，依法對違法行為人從輕、減輕處罰或者不予行政處罰”（第46條第一款）。
（五）快速辦理具有相對性
快速辦理的相對性體現(xiàn)在兩個方面：一是即使符合快速辦理條件的行政案件，公安機(jī)關(guān)也可以按照一般程序而非快速辦理程序辦理（第40條）；二是公安機(jī)關(guān)在快速辦理中，認(rèn)為不適宜快速辦理的，也可以轉(zhuǎn)化一般案件辦理，但快速辦理中收集的證據(jù)效力不受影響（第48條）。至于何者為“不適宜快速辦理的”，這既取決于特定法律事實的產(chǎn)生[20]，又取決于公安機(jī)關(guān)辦案民警的自由心證。
五、改革了行政受案制度
公安機(jī)關(guān)辦理行政案件，只有受案，沒有立案，受案標(biāo)志著行政案件辦理的開始?，F(xiàn)實中公安不作為、亂作為等違法行為很多都發(fā)生在受案環(huán)節(jié)，為了切實解決人民群眾反映的報案不接、接案后不受案、違法受案等問題，進(jìn)而提高公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力，公安部在2015年底出臺《公安部關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》，對行政案件受案程序予以改革完善。根據(jù)該意見的規(guī)定，行政受案工作包括接報警登記、審查辦理和緊急情況處置三項內(nèi)容，其中，對接報警登記要求除涉及國家秘密外一概應(yīng)當(dāng)進(jìn)行網(wǎng)上登記，對行政案件受理審查期限要求除疑難復(fù)雜案件三日外原則上不得超過24小時，對緊急情況要求先處置再在24小時內(nèi)完成接報警登記，后再進(jìn)行審查辦理?！豆膊筷P(guān)于改革完善受案立案制度的意見》的這些規(guī)定充分考慮到公安機(jī)關(guān)執(zhí)法實踐，變2012年《程序規(guī)定》確立的受案登記制為實際運行的“接報警登記+受案審查制”，切實減少無謂的警力成本支出，得到了廣大民警的一致推崇。根據(jù)2012年《程序規(guī)定》第47條規(guī)定，只要有報案、控告、舉報、扭送、投案、移送的案件，公安機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)及時受理并且制作受案登記表，對案由、案件來源、接報案時間及方式、報告人基本情況、接報人、簡要案情、受案意見等內(nèi)容予以填寫，這就意味著即使案件不屬于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍也應(yīng)當(dāng)受案登記以完成受案，實際上公安機(jī)關(guān)并沒有對接報警予以受案審查的余地，這一規(guī)定將會導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)處于一種兩難境地，要么不作為不合法，要么受案登記非公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍案件不合理。2018年《程序規(guī)定》第60條和第61條從法律規(guī)范上消除這種立法不合理，吸收了2015年《公安部關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》的有關(guān)內(nèi)容，對原有的行政受案制度進(jìn)行了改革完善，主要體現(xiàn)在四個方面。
（一）變原有的受案登記為接報案登記
行政案件受案程序包括接報案和受案兩個環(huán)節(jié)，2018年《程序規(guī)定》第60條和第61條分別對這兩個環(huán)節(jié)予以規(guī)范。盡管從第60條的條文表述來看，公安機(jī)關(guān)對不同來源的行政案件一律進(jìn)行網(wǎng)上接報案登記，但根據(jù)“性質(zhì)和事實涉及國家秘密的”應(yīng)當(dāng)不予登記，這也符合《公安部關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》的相關(guān)規(guī)定。同時，2018年《程序規(guī)定》特別是借鑒了司法上的“一事不再理”原理，“對重復(fù)報案、案件正在辦理或者已經(jīng)辦結(jié)的，應(yīng)當(dāng)向報案人、控告人、舉報人、扭送人、投案人作出解釋，不再登記”，這一規(guī)定能有效地降低了公安機(jī)關(guān)辦案民警文書負(fù)擔(dān)，避免了同一案件的多次受理和多次登記，這無疑能極大地提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案效能。
（二）將受案登記表的制作僅限于所登記之接報案屬于本單位管轄的案件
公安機(jī)關(guān)在接報案登記后經(jīng)過受案審查，對于不屬于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的事項以及屬于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍但不屬于本單位管轄的案件，必須履行告知義務(wù)，但不再制作受案登記表，同時需要將相關(guān)處理情況在接報案登記中網(wǎng)上注明。公安機(jī)關(guān)只有對屬于本單位管轄的案件，方制作受案登記表和受案回執(zhí)。
（三）不屬于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的事項告知方式具有多樣化
2018年《程序規(guī)定》變不屬于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的事項的單一書面告知形式為口頭和書面告知相結(jié)合的告知形式，即“在接報案時能夠當(dāng)場判斷的，應(yīng)當(dāng)立即口頭告知報案人、控告人、舉報人、扭送人、投案人向其他主管機(jī)關(guān)報案或者投案”以及“報案人、控告人、舉報人、扭送人、投案人對口頭告知內(nèi)容有異議或者不能當(dāng)場判斷的，應(yīng)當(dāng)書面告知，但因沒有聯(lián)系方式、身份不明等客觀原因無法書面告知的除外”（第61條第一款）。通過這一修改，公安機(jī)關(guān)將避免根據(jù)2012年《程序規(guī)定》第47條只能進(jìn)行書面告知而現(xiàn)實中難以或者沒有必要書面告知的尷尬境地，增強(qiáng)了法律規(guī)范的周延性和可適用性。公安機(jī)關(guān)對不屬于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的事項如果進(jìn)行書面告知，是制作并交付不予調(diào)查處理告知書。需要注意的是，第61條規(guī)定的告知只針對不屬于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的事項，不針對其他國家機(jī)關(guān)（其他公安機(jī)關(guān)）移送的案件，如果公安機(jī)關(guān)認(rèn)為其他國家機(jī)關(guān)（包括其他）移送的案件不屬于本部門管轄，不能簡單通過告知了事，也不能再次移送或者退回移送機(jī)關(guān)，而應(yīng)當(dāng)與移送機(jī)關(guān)協(xié)商或者報請共同的上級機(jī)關(guān)裁定管轄。
（四）對受案主體作細(xì)化的具體規(guī)定
2018年《程序規(guī)定》第60條直接規(guī)定，“縣級公安機(jī)關(guān)及其公安派出所、依法具有獨立執(zhí)法主體資格的公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門以及出入境邊防檢查站”是行政案件接報案和受案主體，應(yīng)當(dāng)及時受理并履行相應(yīng)義務(wù)，這較舊有條文只籠統(tǒng)規(guī)定受案主體是公安機(jī)關(guān)（包括各級公安機(jī)關(guān)），更為具體。這一細(xì)化規(guī)定，與第13條的級別管轄條款保持了一致，它符合了中央有關(guān)文件關(guān)于合理劃分層級管轄、明確執(zhí)法責(zé)任、減少執(zhí)法層級等要求，能夠有效地解決受案主體不明確、人民群眾報案無門產(chǎn)生的糾紛問題。
六、調(diào)整了調(diào)查取證一般規(guī)定的有關(guān)內(nèi)容
“先取證、后裁決”是公安機(jī)關(guān)辦理行政案件所應(yīng)遵循的基本原則，相比較法律適用而言，事實認(rèn)定為公安機(jī)關(guān)執(zhí)法任務(wù)比重更多者，西方法諺有云：“一羅特重的法律問題是建立在50公斤重的事實問題上”，[21]即是此理，故調(diào)查取證始終是行政執(zhí)法程序規(guī)定中最重要者。2018年《程序規(guī)定》對“調(diào)查取證”一章較其他各章內(nèi)容明顯更多，為各章之冠，共計74條，占本規(guī)章篇幅的近三分之一。第七章從內(nèi)容結(jié)構(gòu)上可分為調(diào)查取證的一般規(guī)定（總則）和調(diào)查取證的具體規(guī)范（分則），2018年《程序規(guī)定》較2012年《程序規(guī)定》，無論是在調(diào)查取證的一般規(guī)定方面還是在調(diào)查取證的具體規(guī)范方面均作出了一些修改。新《程序規(guī)定》既對調(diào)查取證的一般制度作以修改，又對詢問、檢查、鑒定、證據(jù)保全等具體調(diào)查取證制度進(jìn)行完善，更對調(diào)查取證中辦案協(xié)作予以規(guī)范。第七章相關(guān)內(nèi)容的修改，無疑能為公安機(jī)關(guān)更加有效地調(diào)查取證進(jìn)而提升執(zhí)法辦案效率，提供“良法”的制度資源。在調(diào)查取證的一般規(guī)定方面，2018年《程序規(guī)定》的修改內(nèi)容主要涉及到輔警參與執(zhí)法、人民警察證表明身份、對恐怖活動嫌疑人的行政強(qiáng)制措施以及行政強(qiáng)制措施中電子現(xiàn)場筆錄效力等問題。
（一）警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法地位的明確
根據(jù)2012年《程序規(guī)定》第40條之規(guī)定，公安機(jī)關(guān)除適用簡易程序辦理行政案件時，調(diào)查取證一概要求“人民警察不得少于二人”，其立法原意本是既保障執(zhí)法民警“可以相互配合、互相保護(hù)，防止違法嫌疑人行兇、報復(fù)或者其他意外情況的發(fā)生”，又使得執(zhí)法民警“可以互相監(jiān)督，防止違法亂紀(jì)的行為……有利于保護(hù)違法嫌疑人的合法權(quán)益”，[22]但該條款的適用卻嚴(yán)重不符合我國公安機(jī)關(guān)警力不足的客觀實際，致使許多地方公安機(jī)關(guān)對其實則是“陽奉陰違”，畢竟要嚴(yán)格執(zhí)行該條款就意味著公安機(jī)關(guān)在調(diào)查取證中不得不依法“浪費了”許多寶貴的警力資源。雖然公安部在2016年出臺的《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》，也規(guī)定警務(wù)輔助人員“不具備執(zhí)法主體資格，不能直接參與公安執(zhí)法工作”（第4條），他們只能在“公安機(jī)關(guān)及其人民警察的指揮和監(jiān)督下……)執(zhí)行公安機(jī)關(guān)根據(jù)實際情況布置的非執(zhí)法性工作任務(wù)”（第9條），但從現(xiàn)實來看，各地公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法現(xiàn)象比比皆是，警務(wù)輔助人員的“警務(wù)輔助”內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了公安部2016年《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》中的“非執(zhí)法性工作任務(wù)”的輔助，而是廣泛滲透在“執(zhí)法性工作任務(wù)”的許多領(lǐng)域。與其遮遮掩掩、偷換術(shù)語概念，不如正視現(xiàn)實、合理予以規(guī)范，公安部正是本著認(rèn)真負(fù)責(zé)、積極解決問題的精神，從我國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的實際出發(fā)，一定程度上拋棄了2016年《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》的立場，以部門規(guī)章在中央立法層次上明確了警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法的地位，進(jìn)而對其參與執(zhí)法的范圍予以規(guī)范。2018年《程序規(guī)定》明確警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法地位的第52條具有進(jìn)步意義，體現(xiàn)了新公共行政、治理現(xiàn)代化、政府雇員制[23]等現(xiàn)代警務(wù)改革的精神，但該條款并不具有警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法的普遍意義，公安機(jī)關(guān)對其適用是有嚴(yán)格的限定條件的。我們對2018年《程序規(guī)定》第52條可以作以下解釋：
1.警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法從規(guī)定來看只限于行政案件辦理的調(diào)查取證環(huán)節(jié)。2018年《程序規(guī)定》并未規(guī)定警務(wù)輔助人員能夠參與到公安機(jī)關(guān)辦理行政案件中的決定程序和執(zhí)行程序，參與執(zhí)法亦是公權(quán)力行為，法治政府建設(shè)要求公權(quán)力行為必須遵守法律保留原則，“法無明文不可為”，因此，警務(wù)輔助人員參與行政處理決定的作出及執(zhí)行，可能于法無據(jù)。從文字表達(dá)來看，2018年《程序規(guī)定》第52條第二款的“接報案、受案登記、接受證據(jù)、信息采集、調(diào)解、送達(dá)文書等工作”中的信息采集、調(diào)解、送達(dá)文書等事項不僅在調(diào)查取證中存在，也在行政處理決定及其執(zhí)行中存在，因而警務(wù)輔助人員參與公安行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)是全方位的，及于辦案的各個階段，但從第52條第二款在法律文本中所處的章節(jié)地位來看，顯然其內(nèi)容規(guī)定只能對調(diào)查取證執(zhí)法發(fā)揮作用。因此，盡管我們更愿將警務(wù)輔助人員參與的信息采集、調(diào)解、送達(dá)文書等事項作一般意義的普遍理解，但筆者仍建議除非公安部后續(xù)的權(quán)威解釋承認(rèn)這是立法上的“美麗的錯誤”（條款位置不當(dāng)），否則公安機(jī)關(guān)仍盡量以審慎立場適用第52條第二款。
2.警務(wù)輔助人員參與調(diào)查取證的事項范圍廣泛。從2018年《程序規(guī)定》第52條第一款特別是第二款的文義表達(dá)來看，警務(wù)輔助人員并不是只可以參與第二款規(guī)定的“接報案、受案登記、接受證據(jù)、信息采集、調(diào)解、送達(dá)文書等工作”，而是也可以參與第一款規(guī)定的“詢問、辨認(rèn)、檢查、勘驗，實施行政強(qiáng)制措施等調(diào)查取證工作”，兩款規(guī)定的工作事項性質(zhì)、內(nèi)容和法律效果明顯不同，導(dǎo)致警務(wù)輔助人員參與調(diào)查取證執(zhí)法的規(guī)范不同，但并不構(gòu)成警務(wù)輔助人員參與調(diào)查取證執(zhí)法事項范圍的限制。
3.警務(wù)輔助人員參與調(diào)查取證執(zhí)法不同事項遵循不同的規(guī)范。第52條第一款規(guī)定的“詢問、辨認(rèn)、檢查、勘驗，實施行政強(qiáng)制措施等調(diào)查取證工作”屬于公安機(jī)關(guān)法定調(diào)查取證措施內(nèi)容，多有強(qiáng)制調(diào)查意味，對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生較大影響，是行政法律行為，警務(wù)輔助人員參與這些事項的執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)有至少兩名人民警察帶領(lǐng)，這也體現(xiàn)了《行政強(qiáng)制法》和《治安管理處罰法》等上位法的規(guī)范要求。第52條第二款規(guī)定的“接報案、受案登記、接受證據(jù)、信息采集、調(diào)解、送達(dá)文書等工作”在本質(zhì)上均屬于對行政相對人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生影響的程序性事項，多為事實行為，警務(wù)輔助人員參與這些事項的執(zhí)法，可以只有一名人民警察帶領(lǐng)，但“應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像”。兩個條款中的“等工作”之“等”均可作“等外等”的解釋，但等外的事項也必須能與所列舉的等內(nèi)事項具有可類比性，不能脫離等內(nèi)事項的本質(zhì)，警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法事項的本質(zhì)決定著遵循的不同規(guī)范。無論是在“進(jìn)行詢問、辨認(rèn)、檢查、勘驗，實施行政強(qiáng)制措施等調(diào)查取證工作”時，還是在“接報案、受案登記、接受證據(jù)、信息采集、調(diào)解、送達(dá)文書等工作”時，人民警察表明身份當(dāng)無異議，但警務(wù)輔助人員參與這些工作的執(zhí)法，按理也應(yīng)當(dāng)履行表明身份的義務(wù)，對于此點，理論界和實務(wù)界都有意或者無意避而不言，但我們不能不察。
（二）出示人民警察證表明身份立場的重申
1999年國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》出臺實施以來，我國依法行政、行政法治、法治政府建設(shè)步伐明顯加快，之后國務(wù)院關(guān)于法治政府建設(shè)的幾部重要文件如2004年的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》、2005年的《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》、2008年的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、2010年的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》和2015年的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》都要求行政執(zhí)法人員必須進(jìn)行上崗培訓(xùn)、考試考核，只有通過培訓(xùn)、考試考核合格方能取得行政執(zhí)法證件，行政執(zhí)法人員方具有行政執(zhí)法資格，特別是是黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》更是明確要求“嚴(yán)格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動”。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院的這項要求，我國許多省市政府部門紛紛開展行政執(zhí)法人員隊伍清理活動，積極推進(jìn)持證上崗執(zhí)法工作。正是在這一背景下，警察“執(zhí)法證”問題產(chǎn)生，尤其是2015年9月24日邯鄲交警拒絕出示警察證事件和2016年3月30日三亞民警處置一起阻礙執(zhí)行執(zhí)法案的現(xiàn)場視頻在網(wǎng)上廣為傳播，將這一問題推向輿論的風(fēng)口浪尖，這一方面反映了人民群眾法治意識和監(jiān)督公安機(jī)關(guān)執(zhí)法熱情的提高，另一方面也反映了警察執(zhí)法通過人民警察證表明身份的相關(guān)規(guī)定并沒有為社會一般民眾所知曉、所認(rèn)同。其實，早在1996年公安部《于公安機(jī)關(guān)是否申領(lǐng)地方政府統(tǒng)一制發(fā)的＜行政執(zhí)法證＞問題的批復(fù)》就說明，“公安機(jī)關(guān)人民警察可以持公安機(jī)關(guān)制發(fā)的有效證件依法行使執(zhí)法權(quán)，公安機(jī)關(guān)不必申領(lǐng)地方政府制發(fā)的《行政執(zhí)法證》”，表明了警察執(zhí)法無需持政府制發(fā)的行政執(zhí)法證的立場。但“公安機(jī)關(guān)制發(fā)的有效證件”又是什么證件呢？這一問題的最終答案是在2008年的《公安機(jī)關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》第4條，該條明確規(guī)定，“人民警察證是公安機(jī)關(guān)人民警察身份和依法執(zhí)行職務(wù)的憑證和標(biāo)志”。2018年《程序規(guī)定》第67條第一款、第79條第二款和第82條第一款是對《公安機(jī)關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》第4條的具體化，它們規(guī)定了執(zhí)法民警對口頭傳喚、現(xiàn)場詢問和立即檢查的實施，必須出示人民警察證，而并不是2012年《程序規(guī)定》第53條第一款、第66條第二款、第68條第一款規(guī)定的“出示工作證件”，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》和《公安機(jī)關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》均是公安部制定的部門規(guī)章，二者處于同等的法律位階，因此，民警在行政案件辦理中以人民警察證表明執(zhí)法身份，并非是如許多媒體所報道的是所謂“新的規(guī)定或者首次明確”，而是公安部對自己一貫立場的重申和再次明確。
第67條第一款、第79條第二款和第82條第一款對執(zhí)法民警應(yīng)當(dāng)“出示人民警察證”的規(guī)定是分散在2018年《程序規(guī)定》關(guān)于調(diào)查取證的具體措施（口頭傳喚、現(xiàn)場詢問和立即檢查）之規(guī)范中，其實已經(jīng)構(gòu)成了公安機(jī)關(guān)辦理行政案件調(diào)查取證的一般規(guī)定，而且我們也應(yīng)當(dāng)作如是理解，即以人民警察證表明執(zhí)法身份是民警執(zhí)法辦案的一個基本規(guī)范。表明身份制度是行政執(zhí)法程序的一項基本制度，其關(guān)乎行政執(zhí)法從一開始合法性就是否具備，意義重大，絕非“旁枝末節(jié)”的不重要執(zhí)法事項，各級公安機(jī)關(guān)特別是基層公安機(jī)關(guān)民警必須高度重視，嚴(yán)格依法履行表明身份義務(wù)?？偨Y(jié)公安行政執(zhí)法辦案實踐的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對于人民警察證表明身份的實施，我們應(yīng)當(dāng)注意這么幾點問題：
1.切勿將公示身份與表明身份混為一談。公示身份系行政執(zhí)法人員通過執(zhí)法標(biāo)識向不特定的公眾公開自己的執(zhí)法身份，表明身份一定是行政執(zhí)法人員對特定的或者可特定的行政相對人通過出示相關(guān)證件表明自己的執(zhí)法身份，前者具有對世性，后者具有對人性。著裝、車輛、裝備、區(qū)域等都可能構(gòu)成執(zhí)法標(biāo)識，有著這些執(zhí)法標(biāo)識，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法民警足以公示身份，但并不意味著表明身份義務(wù)的履行完畢。有的民警認(rèn)為如開警車、穿警服即可代替出示人民警察證進(jìn)而表明身份，這是錯誤的，原因有二：第一，開警車、穿警服的同時往往要求民警應(yīng)當(dāng)攜帶人民警察證，[24]攜帶人民警察證的主要目的就是為了表明執(zhí)法身份，而非耀武揚(yáng)威、享受特權(quán)；第二，現(xiàn)實生活中執(zhí)法車輛、制式服裝五花八門，且很多具有高度相仿性，如很多地方保安制服就與警察制服在顏色、款式各方面極其相似，連許多政府工作人員都難以正確辨識，更何況普通民眾，故開警車、穿警服不足以證明其就是執(zhí)法民警。
2.出示人民警察證表明身份原則上應(yīng)當(dāng)具有主動性。即公安機(jī)關(guān)執(zhí)法民警在辦案時，應(yīng)當(dāng)主動向行政相對人出示人民警察證表明身份，而且這種主動原則上應(yīng)當(dāng)是在執(zhí)法工作開始之前進(jìn)行，除非情況緊急，否則不得邊執(zhí)法邊表明或者執(zhí)法后表明。出示人民警察證表明身份是履行表明身份義務(wù)的基本規(guī)范，口頭表明效力遠(yuǎn)不及證件表明效力，前者是表明身份義務(wù)的履行方式，但只能是部分履行。執(zhí)法民警穿著制式服裝且佩戴人民警察標(biāo)志辦案時，如行政相對人沒有提出要求的，民警可以不出示人民警察證表明身份，但應(yīng)當(dāng)口頭表明身份，除非行政相對人通過為或者不為方式明示或者默認(rèn)民警執(zhí)法身份，民警仍然需要出示人民警察證表明身份。
3.出示授權(quán)令狀不能免除表明身份義務(wù)。民警在行政案件的辦理中，許多調(diào)查取證措施的實施必須有授權(quán)令狀，如經(jīng)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)開具的《傳喚證》、《調(diào)取證據(jù)通知書》以及縣級以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)開具的《檢查證》等都屬于授權(quán)令狀，民警在采取相應(yīng)調(diào)查措施時，無授權(quán)令狀，行為違法。但出示人民警察證表明身份是執(zhí)法合法性的源頭，沒有水源，安有水流？出示授權(quán)令狀不能免除表明身份義務(wù)，民警采取相應(yīng)調(diào)查取證措施，出示授權(quán)令狀的同時必須出示人民警察證表明身份。
4.警務(wù)輔助人員亦需履行表明身份義務(wù)。“表明身份的主體不應(yīng)僅限于執(zhí)法人員,而應(yīng)及于一切對外履行職務(wù)的行政人員”，[25]警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法，亦是警察權(quán)的行使，代表著警察執(zhí)法的權(quán)威性。警務(wù)輔助人員依法只能在民警的帶領(lǐng)下參與執(zhí)法，但如若行政相對人對警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法的身份提出質(zhì)疑，我們不能僅依賴于帶領(lǐng)民警的解釋，而是要以相應(yīng)證件或者文書服人，否則民警肆意帶領(lǐng)非警務(wù)輔助人員的社會人員執(zhí)法，亦可由其解釋為警務(wù)輔助人員參與執(zhí)法，這種情形已在現(xiàn)實中屢屢發(fā)生，極大地破壞了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的公信力，降低了民眾對公安機(jī)關(guān)的信任感和滿意感。因此，筆者建議，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為其所管理的、參與執(zhí)法的警務(wù)輔助人員制作相應(yīng)執(zhí)法證件，以便其履行表明身份義務(wù)。
（三）行政強(qiáng)制措施一般規(guī)定的內(nèi)容充實
行政調(diào)查取證又有任意性調(diào)查取證和強(qiáng)制性調(diào)查取證，調(diào)查取證措施是否可以采取“直接而強(qiáng)制的有形力”是二者的一個重要區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)。鑒于采取“直接而強(qiáng)制的有形力”有損害公民權(quán)利之虞，對于強(qiáng)制性調(diào)查取證，必須有法律予以明確授權(quán)，否則不得為之；特別是為保障強(qiáng)制性調(diào)查進(jìn)行，可備采取“直接而強(qiáng)制的有形力”措施更需要法律明確授權(quán)。換言之，是否具有法律明確授權(quán)是區(qū)分任意性調(diào)查取證和強(qiáng)制性調(diào)查取證的一個形式標(biāo)準(zhǔn)。2018年《程序規(guī)定》在辦理行政案件時可以采取的行政強(qiáng)制措施方面除延續(xù)舊有規(guī)定以外，增加了對違法嫌疑人財產(chǎn)予以封存這一新的行政強(qiáng)制措施種類，增加了對涉恐嫌疑人及其財產(chǎn)的行政強(qiáng)制措施規(guī)范，同時明確了特定行政強(qiáng)制措施采取時電子現(xiàn)場筆錄的效力，進(jìn)而充實了公安機(jī)關(guān)辦理行政案件調(diào)查取證一般規(guī)定的內(nèi)容。其中，后兩個修改內(nèi)容更為重要。
1.新增對涉恐嫌疑人及其財產(chǎn)的行政強(qiáng)制措施規(guī)范?？植乐髁x是人類的共同敵人，這些年，針對中國的暴恐事件呈多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，對國家安全和公民人身財產(chǎn)造成極大的危害，預(yù)防和打擊暴力恐怖違法犯罪活動、保障和增進(jìn)公民自由和幸福，這是法治政府所應(yīng)當(dāng)提供的基本公共產(chǎn)品。中國是法治國家，法治政府建設(shè)正如火如荼地進(jìn)行著，恐怖主義活動的暴力性和非人道性決定著對其預(yù)防和打擊措施必定要以采取“直接而強(qiáng)制的有形力”為保障，為了規(guī)范和約束政府部門特別是公安機(jī)關(guān)預(yù)防和打擊恐怖主義，我國反恐立法進(jìn)展速度較快，實現(xiàn)了從2011年《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問題的決定》粗線條立法到2015年《反恐怖主義法》系統(tǒng)化立法的轉(zhuǎn)變。《反恐怖主義法》特別是其第五章規(guī)定了公安機(jī)關(guān)對涉恐嫌疑人及其財產(chǎn)的一系列行政強(qiáng)制措施，是公安機(jī)關(guān)辦理涉恐行政案件有力的法律利器，為了保持與上位法《反恐怖主義法》的協(xié)調(diào)一致，2018《程序規(guī)定》在調(diào)查取證一般規(guī)定中新增了對涉恐嫌疑人及其財產(chǎn)行政強(qiáng)制措施規(guī)范，這些內(nèi)容主要有：第一，根據(jù)《反恐主義法》第52條和第53條，在調(diào)查取證時可以采取的行政強(qiáng)制措施中增加了對涉恐嫌疑人財產(chǎn)的凍結(jié)措施（第54條第一款第一項）和對涉恐嫌疑人的約束措施[26]（第54條第一款第二項）。對此，需要注意的是，對一般違法嫌疑人財產(chǎn)的行政強(qiáng)制措施（如扣押、扣留、查封、先行登記保存、抽樣取證、封存等）和對一般違法嫌疑人的行政強(qiáng)制措施（如保護(hù)性約束措施、繼續(xù)盤問、強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制檢測、拘留審查、限制活動范圍等）當(dāng)然也可以適用于對涉恐嫌疑人及其財產(chǎn)，不過需要注意的是，對于恐怖活動嫌疑人員的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財產(chǎn)進(jìn)行查封、扣押時，由于《反恐怖主義法》對其措施期限和權(quán)限另有規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用《反恐怖主義法》的特別規(guī)定，而對于恐怖活動嫌疑案件的其他涉案財物的查封、扣押，其措施期限和審批權(quán)限仍應(yīng)適用《行政強(qiáng)制法》的一般性規(guī)定。第二，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第18條和《反恐怖主義法》第53條，2018年《程序規(guī)定》第59條規(guī)定了對涉恐嫌疑人實施約束措施所應(yīng)當(dāng)遵循的特別規(guī)范，[27]其包括實施約束的具體程序（實施前須經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；告知嫌疑人采取約束措施的理由、依據(jù)以及其依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑；聽取嫌疑人的陳述和申辯；出具決定書等）、實施約束的監(jiān)督措施（可以采取電子監(jiān)控、不定期檢查等方式對被約束人遵守約束措施的情況進(jìn)行監(jiān)督）以及實施約束的期限及解除（約束措施的期限不得超過三個月。對不需要繼續(xù)采取約束措施的，應(yīng)當(dāng)及時解除并通知被約束人）等三個方面的內(nèi)容。
2.明確了電子現(xiàn)場筆錄的效力。現(xiàn)場筆錄是行政執(zhí)法及其訴訟中獨有的證據(jù)種類，只要其制作遵循法定程序，現(xiàn)場筆錄就具有較其他證據(jù)種類更強(qiáng)的證明力，即“即使現(xiàn)場筆錄為‘孤證’時，也可直接作為定案的根據(jù)”[28]。因此，公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件調(diào)查取證過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法、善于制作現(xiàn)場筆錄。根據(jù)2018年《程序規(guī)定》第55條第一款第（四）項規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在調(diào)查取證時采取行政強(qiáng)制措施，必須制作現(xiàn)場筆錄，并且得完成“雙簽名”或者“異議簽名”方能有效，現(xiàn)場筆錄的傳統(tǒng)意義是民警以紙質(zhì)通過手寫記載完成的筆錄，這意味著執(zhí)法民警實施行政強(qiáng)制措施依法必須完成格式和形式固定的書面紙質(zhì)版現(xiàn)場筆錄，其實這一要求對民警來說很大程度上是文書制作負(fù)擔(dān)。特別是2016年北京昌平雷洋案發(fā)生之后，公安部專門出臺《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》，要求全國公安機(jī)關(guān)民警現(xiàn)場執(zhí)法都必須進(jìn)行全過程視音頻同步記錄，這就為現(xiàn)場筆錄的制作由紙質(zhì)走向電子創(chuàng)造了條件。在行政法學(xué)界，人們對現(xiàn)場筆錄的理解也早已超越了傳統(tǒng)的紙質(zhì)制作概念，現(xiàn)場筆錄也不一定非要以“筆”記錄，現(xiàn)場對執(zhí)法過程通過視音頻予以記載的電子化也可以視為現(xiàn)場筆錄的制作。鑒于此，2018年《程序規(guī)定》第55條第三款明確了電子現(xiàn)場筆錄的效力，即“實施行政強(qiáng)制措施的全程錄音錄像……可以替代書面現(xiàn)場筆錄”。這里的“可以替代”就是指電子現(xiàn)場筆錄具有同書面現(xiàn)場筆錄一樣的法律效力，不過“可以替代”中的“可以”一詞也表明電子現(xiàn)場筆錄這一效力的具備是有嚴(yán)格限定條件的，這主要體現(xiàn)為兩個方面：第一，電子現(xiàn)場筆錄的制作程序應(yīng)當(dāng)具備第55條“第一款第二項、第三項規(guī)定的實質(zhì)要素”，即公安機(jī)關(guān)實質(zhì)履行“通知當(dāng)事人到場，當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑”和“聽取當(dāng)事人的陳述和申辯”兩項義務(wù)；第二，電子現(xiàn)場筆錄具有效力更得有書面材料予以補(bǔ)充方可，即公安機(jī)關(guān)制作電子現(xiàn)場筆錄也“應(yīng)當(dāng)對視聽資料的關(guān)鍵內(nèi)容和相應(yīng)時間段等作文字說明”。
七、修改了調(diào)查取證具體措施規(guī)范的一些內(nèi)容
2018年《程序規(guī)定》對詢問、檢查、鑒定、證據(jù)保全措施等調(diào)查取證具體措施規(guī)范均有調(diào)整，主要涉及到詢問違法嫌疑人地點、人身檢查提取采集信息、電子檢查筆錄、電子數(shù)據(jù)鑒定、對涉案財物的封存和凍結(jié)、證據(jù)保全解除后的財物處理等內(nèi)容。
（一）原有詢問違法嫌疑人地點有關(guān)條款沖突的消除
2012年《程序規(guī)定》以第52條和第57條第一款兩個條款規(guī)定了詢問違法嫌疑人的地點，第52條的文字表述是“詢問違法嫌疑人，可以到違法嫌疑人住處或者單位進(jìn)行，也可以將違法嫌疑人傳喚到其所在市、縣內(nèi)的指定地點進(jìn)行”，第57條第一款的文字表述是“詢問違法嫌疑人，應(yīng)當(dāng)在公安機(jī)關(guān)的辦案場所進(jìn)行”。兩個條款前者為可以式表述，后者為應(yīng)當(dāng)式表述，從字面來看，存在著沖突，這也使得許多公安機(jī)關(guān)民警究竟在何地詢問違法嫌疑人心生疑慮和困惑，在法律規(guī)范的適用上無所適從。盡管我們可以從兩個條款在“詢問”一節(jié)的位置出發(fā)，經(jīng)由體系解釋，就可確定兩個條款的各自適用情形，即第52條主要針對未投案自首到或者未被傳喚、被扭送到公安機(jī)關(guān)但已處于民警控制之下違法嫌疑人的詢問，而第57條主要針對已投案自首到或者被傳喚、被扭送到公安機(jī)關(guān)違法嫌疑人的詢問。兩個條款的規(guī)范目的不同，第52條主要是基于方便違法嫌疑人的考慮，尤其是將“將違法嫌疑人傳喚到其所在市、縣內(nèi)的指定地點進(jìn)行”具有防止異地傳喚、維護(hù)違法嫌疑人權(quán)益的功能，第57條第一款則是基于規(guī)范和約束辦案民警的執(zhí)法行為的考慮，防止辦案民警故意將違法嫌疑人帶至辦案場所外逃避監(jiān)控進(jìn)行不規(guī)范詢問如刑訊逼供等。從法律解釋學(xué)立場來說，對2012年《程序規(guī)定》第57條第一款不予修改，亦無傷大雅，并不妨礙規(guī)范詢問的進(jìn)行，但從基層公安機(jī)關(guān)的辦案實踐來看，很多民警受法律解釋能力之限，未能有效區(qū)分兩個條款的適用范圍和法律功能。因此，2018年《程序規(guī)定》第71條第一款對原有條款的文字表述進(jìn)行了調(diào)整，即將“詢問違法嫌疑人，應(yīng)當(dāng)在公安機(jī)關(guān)的辦案場所進(jìn)行”改為“在公安機(jī)關(guān)詢問違法嫌疑人，應(yīng)當(dāng)在辦案場所進(jìn)行”，其實是對上述體系解釋意旨的明確。我們必須注意到，第71條第一款只是強(qiáng)調(diào)民警“在公安機(jī)關(guān)詢問違法嫌疑人”時，詢問地點具有羈束性，即“應(yīng)當(dāng)在辦案場所進(jìn)行”，但第71條第一款并不排除對已投案自首到或者被傳喚、被扭送到公安機(jī)關(guān)違法嫌疑人不在辦案場所進(jìn)行的可能。即使對已投案自首到或者被傳喚、被扭送到公安機(jī)關(guān)違法嫌疑人，辦案民警對詢問地點也具有裁量權(quán)，即其可以在公安機(jī)關(guān)詢問，但“應(yīng)當(dāng)在辦案場所進(jìn)行”，又可以根據(jù)辦案需要，“到違法嫌疑人住處或者單位進(jìn)行，也可以將違法嫌疑人傳喚到其所在市、縣內(nèi)的指定地點進(jìn)行”詢問。
（二）公安機(jī)關(guān)人身檢查時的提取、采集信息條款的增加
檢查有物品檢查、人身檢查和場所檢查三種類型，公安機(jī)關(guān)在實施時均可訴諸于“直接而強(qiáng)制的有形力”；其中，人身檢查是公安機(jī)關(guān)通過對違法嫌疑人人身進(jìn)行檢查以獲得證據(jù)的強(qiáng)制性調(diào)查取證活動。一般而言，公安機(jī)關(guān)進(jìn)行人身檢查只需要對其身體、衣服和攜帶物品檢查即可查明相關(guān)證據(jù)的有無，但在有的行政案件中，公安機(jī)關(guān)對違法行為的相關(guān)事實（包括主體事實、客觀方面事實和主觀事實）必須依賴于一些特定信息的鑒真方可查明，而這些特定信息通過常規(guī)的人身體表（身體、衣服和攜帶物品）檢查是難以獲取的，典型如攝入人體內(nèi)的酒精、毒品等。為了規(guī)范這些特定信息的獲取，2018年《程序規(guī)定》新增了公安機(jī)關(guān)對肖像、指紋等人體生物識別信息和血液、尿液、毛發(fā)、脫落細(xì)胞等生物樣本的提取、采集規(guī)范。提取、采集具有強(qiáng)制性，公安機(jī)關(guān)一旦進(jìn)行，違法嫌疑人必須予以配合，否則將遭受強(qiáng)制實施而且可能承受構(gòu)成阻礙執(zhí)行職務(wù)違法行為的不利法律后果。提取、采集毫無疑問屬于行政強(qiáng)制措施，而對行政強(qiáng)制措施的設(shè)定原則上為法律保留事項，只有在法律未設(shè)定時行政法規(guī)方能設(shè)定特定種類的行政強(qiáng)制措施，只有在法律、行政法規(guī)未設(shè)定時地方性法規(guī)方能設(shè)定特定種類的行政強(qiáng)制措施，其他規(guī)范性文件一概無權(quán)設(shè)定行政強(qiáng)制措施，因此，作為部門規(guī)章的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》并沒有權(quán)力設(shè)定提取、采集的行政強(qiáng)制措施，而是對已有法律法規(guī)已設(shè)定的提取、采集行政強(qiáng)制措施（主要是《道路交通安全法》、《禁毒法》和《反恐怖主義法》等有關(guān)規(guī)定）的引用和重申。簡言之，2018年《程序規(guī)定》第83條并非是授權(quán)條款，而是對已有授權(quán)內(nèi)容的強(qiáng)調(diào)和規(guī)范。
（三）電子檢查筆錄效力的確認(rèn)
檢查應(yīng)當(dāng)制作檢查筆錄。正如上文對現(xiàn)場筆錄所論述的一樣，在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)特別是電子信息技術(shù)高速發(fā)展的時代，筆錄并不一定用有形物理體的筆予以記錄的才叫筆錄，電子信息技術(shù)如視音頻技術(shù)完全可以代替?zhèn)鹘y(tǒng)意義的筆而發(fā)揮記錄的作用?，F(xiàn)場筆錄如此，檢查筆錄亦是如此。無論是現(xiàn)場筆錄還是檢查筆錄，都是公安機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過程中對執(zhí)法現(xiàn)場及過程的記錄，而根據(jù)2016年《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》要求，公安機(jī)關(guān)利用執(zhí)法記錄儀等技術(shù)設(shè)備對現(xiàn)場執(zhí)法活動進(jìn)行記錄是法定義務(wù)，該規(guī)定第4條亦明確將辦案行政案件中的勘驗檢查活動作為公安機(jī)關(guān)必須進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄的執(zhí)法活動，因此，通過全程錄音錄像記錄的電子檢查筆錄完全可以代替?zhèn)鹘y(tǒng)的書面檢查筆錄，起著相同的證明作用。2018年《程序規(guī)定》第86條第二款明確了電子檢查筆錄的效力，從執(zhí)法實務(wù)來看，無疑能降低民警又通過執(zhí)法記錄儀對檢查予以全程錄音錄像又需要制作書面檢查筆錄的文書負(fù)擔(dān)?！皺z查時的全程錄音錄像可以替代書面檢查筆錄”這一規(guī)定，一方面賦予了公安機(jī)制作檢查筆錄時的裁量權(quán)，即既可以進(jìn)行全程錄音錄像又制作書面檢查筆錄，又可以只進(jìn)行全程錄音錄像而不制作書面檢查筆錄，另一方面也表明了電子檢查筆錄并不是當(dāng)然可以替代書面檢查筆錄，其“可以替代”的前提條件是辦案民警“應(yīng)當(dāng)對視聽資料的關(guān)鍵內(nèi)容和相應(yīng)時間段等作文字說明”。另外，檢查筆錄、現(xiàn)場筆錄、勘驗檢查筆錄、現(xiàn)場檢查筆錄、現(xiàn)場勘驗筆錄這些不同稱呼的筆錄在執(zhí)法辦案實踐中均存在，且這些不同稱呼的筆錄很可能就指向同一案件事實的記錄，因此，我們需要從現(xiàn)場筆錄和勘驗筆錄這一對基礎(chǔ)性筆錄范疇出發(fā)予以細(xì)致辨別。
（四）電子數(shù)據(jù)鑒定條款的增加
作為信息技術(shù)高速發(fā)展產(chǎn)物的電子數(shù)據(jù)，其在行政執(zhí)法和訴訟活動中的作用必將愈發(fā)重大。但電子數(shù)據(jù)數(shù)字化的存在形態(tài)決定著其本身具有很強(qiáng)的復(fù)雜性，如電子數(shù)據(jù)是否被修改、刪除、復(fù)制，這屬于事實認(rèn)定中的專門性技術(shù)問題，公安機(jī)關(guān)辦案民警難以通過常識進(jìn)行判斷，此時公安機(jī)關(guān)“為了查明案情，需要對專門性技術(shù)問題進(jìn)行鑒定的，應(yīng)當(dāng)指派或者聘請具有專門知識的人員進(jìn)行”（第89條），基于此，2018年《程序規(guī)定》新增電子數(shù)據(jù)鑒定條款，規(guī)定“對電子數(shù)據(jù)涉及的專門性問題難以確定的，由司法鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見，或者由公安部指定的機(jī)構(gòu)出具報告”。此次新增并不意味著之前公安機(jī)關(guān)辦理行政案件就不涉及電子數(shù)據(jù)鑒定問題，早在2005年，公安部就出臺《公安機(jī)關(guān)電子數(shù)據(jù)鑒定規(guī)則》對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中的電子數(shù)據(jù)鑒定問題予以全面規(guī)定，2017年公安部根據(jù)司法改革對公安機(jī)關(guān)鑒定工作的新要求，又重新修訂了《公安機(jī)關(guān)鑒定規(guī)則》，這兩個《規(guī)則》中有關(guān)電子數(shù)據(jù)鑒定的規(guī)定同樣適用于公安機(jī)關(guān)辦理行政案件。2018年《程序規(guī)定》第92條規(guī)定對電子數(shù)據(jù)專門性問題的確定，既可以“由司法鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見”，也可以“由公安部指定的機(jī)構(gòu)出具報告”，前者是真正意義的電子數(shù)據(jù)鑒定，出具的是鑒定意見，屬于第26條第一款規(guī)定的行政案件證據(jù)種類的鑒定意見，后者不是真正意義的鑒定，出具的是檢驗檢測報告，不是鑒定意見，屬于第26條第一款規(guī)定的行政案件證據(jù)種類的書證。檢驗檢測報告醫(yī)院檢查化驗報告單一樣，只是對送檢物給予數(shù)據(jù)分析，但數(shù)據(jù)本身并不涉及案件事實的定性判定，但鑒定意見相當(dāng)于醫(yī)院“檢查化驗報告單+診斷書”，一定有對案件事實的定性判定。檢驗檢測報告的閱讀對于執(zhí)法民警而言，不啻又是一個專門性技術(shù)問題，因此，在電子數(shù)據(jù)鑒定技術(shù)越來越發(fā)達(dá)、規(guī)范越來越健全的今天，公安機(jī)關(guān)在行政案件辦理中“對電子數(shù)據(jù)涉及的專門性問題難以確定的”，應(yīng)當(dāng)盡可能“由司法鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見”，而不要“由公安部指定的機(jī)構(gòu)出具報告”。
（五）封存、凍結(jié)證據(jù)保存措施的增加
2018年《程序規(guī)定》在辦案行政案件證據(jù)的一般規(guī)定中，就明確了收集電子數(shù)據(jù)，原則上應(yīng)當(dāng)扣押電子數(shù)據(jù)原始存儲介質(zhì)；為了進(jìn)一步規(guī)范電子數(shù)據(jù)原始存儲介質(zhì)的扣押，2018年《程序規(guī)定》又在調(diào)查取證中增加封存這一的新的證據(jù)保全措施。封存是對涉案物品的查封并且保存，封存權(quán)的授權(quán)規(guī)范是與查封扣押權(quán)的授權(quán)規(guī)范是一致的，即《行政強(qiáng)制法》第17；質(zhì)言之，封存其實是在查封扣押電子數(shù)據(jù)原始存儲介質(zhì)基礎(chǔ)上的一種物證保管措施，是查封扣押的附隨性事實行為，不是獨立的具有法律意義的強(qiáng)制性行政調(diào)查取證措施。同樣，基于電子數(shù)據(jù)證據(jù)保全規(guī)范的高度一致性，針對刑事案件辦理的《關(guān)于電子數(shù)據(jù)收集提取判斷的規(guī)定》（2016年最高法、最高檢和公安部制定）和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件電子數(shù)據(jù)取證規(guī)則》（2018年公安部制定）中有關(guān)電子數(shù)據(jù)原始存儲介質(zhì)封存的規(guī)定也能適用于公安機(jī)關(guān)辦理行政案件。對電子數(shù)據(jù)原始存儲介質(zhì)封存應(yīng)當(dāng)做到：保證在封存狀態(tài)下，無法使用或者啟動被封存的原始存儲介質(zhì)，必要時，具有數(shù)據(jù)信息存儲功能的電子設(shè)備和硬盤、存儲卡等內(nèi)部存儲介質(zhì)可以分別封存；封存前后應(yīng)當(dāng)拍攝被封存原始存儲介質(zhì)的照片，照片應(yīng)當(dāng)能夠反映原始存儲介質(zhì)封存前后的狀況，清晰反映封口或者張貼封條處的狀況，必要時，照片還要清晰反映電子設(shè)備的內(nèi)部存儲介質(zhì)細(xì)節(jié)；封存手機(jī)等具有無線通信功能的原始存儲介質(zhì)，應(yīng)當(dāng)采取信號屏蔽、信號阻斷或者切斷電源等措施。封存是證據(jù)保全措施，封存狀態(tài)必須記錄在證據(jù)保全決定書和證據(jù)清單。公安機(jī)關(guān)通過封存電子數(shù)據(jù)原始存儲介質(zhì)，旨在“無法增加、刪除、修改電子數(shù)據(jù)”，但并非所有的電子數(shù)據(jù)原始存儲介質(zhì)都能封存，只有針對扣押了的電子數(shù)據(jù)原始存儲介質(zhì)才應(yīng)當(dāng)封存，很多電子數(shù)據(jù)并未有原始存儲介質(zhì)如在遠(yuǎn)程計算機(jī)信息系統(tǒng)上或者原始存儲介質(zhì)有不便于扣押如在境外，此時公安機(jī)關(guān)通過提取電子數(shù)據(jù)來調(diào)查取證，不涉及扣押和封存問題。封存是證據(jù)保全措施，作出封存決定應(yīng)當(dāng)制作證據(jù)保全決定書，封存狀態(tài)應(yīng)當(dāng)記錄在證據(jù)保全清單中。
隨著2015年《反恐怖主義法》的頒布實施，涉恐行政案件辦理日漸增多?？植乐髁x違法犯罪活動的較高社會危害性決定著對恐怖主義違法犯罪行為調(diào)查取證措施的更加嚴(yán)厲，恐怖主義違法犯罪行為離不開較大規(guī)模的資金支持，金融調(diào)查是對涉恐案件辦理的常規(guī)手段。2018年《程序規(guī)定》新增了對涉恐嫌疑人財產(chǎn)的凍結(jié)措施，無疑能有效提高公安機(jī)關(guān)辦理涉恐行政案件的能力。凍結(jié)屬于行政強(qiáng)制措施，部門規(guī)章無權(quán)設(shè)定，2018年《程序規(guī)定》第113條、第114條和第115條第二款的凍結(jié)規(guī)范是對《反恐怖主義法》第50條的重申和具體化。凍結(jié)是對涉恐嫌疑人財物的較大程度的強(qiáng)制，公安機(jī)關(guān)實施凍結(jié)進(jìn)行證據(jù)保全必須嚴(yán)格遵循相應(yīng)的一些規(guī)范：第一，凍結(jié)的決定主體是縣級以上公安機(jī)關(guān)，即“應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”，而查封、扣押、先行登記保存、封存等證據(jù)保全措施的決定派出所亦可作出；第二，凍結(jié)的執(zhí)行主體是相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，即相關(guān)金融機(jī)構(gòu)在接到公安機(jī)關(guān)交付的凍結(jié)通知書后執(zhí)行凍結(jié)；第三，凍結(jié)的財物對象是特定的，其主要是針對金融性財產(chǎn)，如存款、匯款、債券、股票、基金份額等，現(xiàn)金或者其他財產(chǎn)不能凍結(jié)，可以通過查封、扣押、先行登記保存、封存等措施予以證據(jù)保全；第四，實施凍結(jié)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知涉恐嫌疑人采取凍結(jié)的理由、依據(jù)以及涉恐嫌疑人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑義務(wù)，并聽取社恐嫌疑人的陳述和申辯；第五，實施凍結(jié)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作凍結(jié)決定書，并“應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)向恐怖活動嫌疑人交付凍結(jié)決定書”；第六，凍結(jié)是有法定期限的，即原則上在兩個月，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)應(yīng)當(dāng)作出處理決定或者解除凍結(jié)，情況復(fù)雜的，經(jīng)上一級公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長一個月，延長凍結(jié)遵循實施凍結(jié)的規(guī)范。
（六）證據(jù)保全解除后財物處理規(guī)范的修改
證據(jù)保全是行政強(qiáng)制措施，是公安機(jī)關(guān)在調(diào)查取證中為防止證據(jù)滅失而對違法嫌疑人的財物實施“暫時性控制”的行為；既然是“暫時性控制”，那么公安機(jī)關(guān)采取的證據(jù)保全具有一定的期限，在這個期限內(nèi)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)固定與案件相關(guān)的證據(jù)，期限屆滿，證據(jù)保全必須解除。法定期限的屆滿構(gòu)成了證據(jù)保全解除的重要事由，證據(jù)保全亦會因其他法定事由的出現(xiàn)而產(chǎn)生解除的法律效果。證據(jù)保全無論因何種事由而解除，都涉及到解除后相應(yīng)財物的處理。2012年《程序規(guī)定》第97條規(guī)定了六種法定解除事由，并確定凡是解除證據(jù)保全措施的，均應(yīng)當(dāng)立即退還當(dāng)事人財物，但現(xiàn)實執(zhí)法實踐中，也會發(fā)生當(dāng)事人財物在證據(jù)保全期間被變賣或者拍賣、甚至一些不宜保管的鮮活物質(zhì)腐爛變質(zhì)，以致于解除證據(jù)保全措施也不可能再立即退還當(dāng)事人，這就使得“解除證據(jù)保全措施的，應(yīng)當(dāng)立即退還財物”的規(guī)定的執(zhí)行變得客觀不能。鑒于此，2018年《程序規(guī)定》第115條第一款在保留證據(jù)保全解除法定事由基本不變的前提下，[29]分兩種情形對證據(jù)保全解除后的財物處理予以規(guī)范，以顯規(guī)范周延，即如能夠退還財物的，“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即退還財物，并由當(dāng)事人簽名確認(rèn)”，不能夠退還財物的，公安機(jī)關(guān)并無退還義務(wù)，而是“應(yīng)當(dāng)書面通知當(dāng)事人解除證據(jù)保全”，不能退換財物也指公安機(jī)關(guān)采取之證據(jù)保全措施并未發(fā)生當(dāng)事人財物占用狀態(tài)的改變而言。因在證據(jù)保全期間當(dāng)事人財物發(fā)生價值轉(zhuǎn)移（如被變賣或者拍賣）、損壞、變質(zhì)腐爛等情形，公安機(jī)關(guān)要么是退買變賣或者拍賣符合市場行情的所得款項，要么是補(bǔ)償當(dāng)事人的財產(chǎn)損失。另外，解除證據(jù)保全措施，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人，這是當(dāng)然，但對涉恐違法嫌疑人金融性財產(chǎn)如存款、匯款、債券、股票、基金份額等凍結(jié)措施的解除執(zhí)行是金融機(jī)構(gòu)，公安機(jī)關(guān)對凍結(jié)措施的解除，不僅要通知涉恐違法嫌疑人，更要通知金融結(jié)構(gòu)，我們應(yīng)當(dāng)對第115條第二款規(guī)定的“作出解除凍結(jié)決定的，應(yīng)當(dāng)及時通知金融機(jī)構(gòu)”中的通知對象作如是理解。
八、完善了異地協(xié)助辦案機(jī)制，新增了調(diào)查取證辦案協(xié)作規(guī)定
只要是行政執(zhí)法活動，往往都會涉及行政協(xié)作；只要是辦理行政案件，往往都會涉及辦案協(xié)作。行政協(xié)作可以通過多種形式進(jìn)行，主要有行政協(xié)助、行政授權(quán)和行政委托三種形式。行政協(xié)助，也即最狹義的行政協(xié)作，系指“行政主體在實施行政職權(quán)過程中，基于本身的條件和公務(wù)上的需要，其他行政主體配合其實施同一行政行為或共同行政行為的法律制度”[30]。行政協(xié)助不是行政職權(quán)的轉(zhuǎn)讓，行政職權(quán)的轉(zhuǎn)讓是行政授權(quán)，系指行政主體在法律規(guī)范允許的條件下，將自己因法律而具有的行政職權(quán)轉(zhuǎn)讓給特定組織，使其能以自己名義行使該職權(quán)，并承受相應(yīng)行為效果之行為，行政授權(quán)與行政協(xié)助在性質(zhì)、內(nèi)容和法律后果等方面均有不同。行政協(xié)助也不是行政職權(quán)的代行，行政職權(quán)的代行是行政委托，指行政主體（委托人）委托另一組織或個人（被委托人）以委托人名義代行行政職權(quán)，而將行為效果歸屬于委托人之行為，行政委托與行政協(xié)助在性質(zhì)、內(nèi)容和法律后果方面也均有不同。中國現(xiàn)有的行政法律體系，對行政授權(quán)和行政委托的規(guī)范較為發(fā)達(dá)，但對行政協(xié)助的規(guī)范比較匱乏，這種法律狀況是與我國傳統(tǒng)計劃體制下的行政執(zhí)法相適應(yīng)的，但是與我國現(xiàn)行市場體制下的行政執(zhí)法不相適應(yīng)。市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求生產(chǎn)要素特別是人的自由流動，現(xiàn)代行政案件的特點就是跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門，僅僅依靠傳統(tǒng)的行政授權(quán)和行政委托制度難以實現(xiàn)執(zhí)法目的，此時得有賴健全的行政協(xié)助制度完成執(zhí)法任務(wù)。公安機(jī)關(guān)辦理行政案件，進(jìn)行調(diào)查取證，不可避免地會遇見所需調(diào)查的人或物不在或者難以在本單位支配的情形，此時加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)之間以及不同公安機(jī)關(guān)之間的協(xié)作，是非常有必要的。對于公安機(jī)關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)之間在調(diào)查取證方面的辦案協(xié)作上，目前既有法律規(guī)范除有其他行政機(jī)關(guān)對適用行政拘留需移送的案件有規(guī)定外，[31]并無專門性規(guī)定；盡管《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第28條第二款規(guī)定了“需要向有關(guān)單位和個人調(diào)取證據(jù)的，經(jīng)公安機(jī)關(guān)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，開具調(diào)取證據(jù)通知書，明確調(diào)取的證據(jù)和提供時限”，我們可以將其他行政機(jī)關(guān)納入到本款規(guī)定的“有關(guān)單位”中，但以行政相對人的協(xié)力義務(wù)難以全面解釋其他行政機(jī)關(guān)配合公安機(jī)關(guān)調(diào)取證據(jù)的正當(dāng)性。公安機(jī)關(guān)辦理行政案件中調(diào)查取證的辦案協(xié)作制度既應(yīng)當(dāng)包括公安機(jī)關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)之間的辦案協(xié)作，也應(yīng)當(dāng)包括公安機(jī)關(guān)之間的辦案協(xié)作，但2018年《程序規(guī)定》只對后者作了系統(tǒng)性規(guī)定，未對前者有專門性規(guī)定。因行政案件的管轄是地域管轄為原則，即主要是“由縣級公安機(jī)關(guān)及其公安派出所、依法具有獨立執(zhí)法主體資格的公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門以及出入境邊防檢查站”管轄各自區(qū)域內(nèi)的行政案件，不涉及同一地域內(nèi)不同公安機(jī)關(guān)辦理同一行政案件情形，故2018年《程序規(guī)定》規(guī)定的辦案協(xié)作是異地辦案協(xié)作。2018《程序規(guī)定》在“調(diào)查取證”一章增設(shè)“辦案協(xié)作”一節(jié)，是這次修改的亮點和重點之一，該節(jié)以6個條款比較詳細(xì)地規(guī)定了不同事項的協(xié)作內(nèi)容，但都屬于行政委托的內(nèi)容，而不涉及行政授權(quán)和行政協(xié)助。
（一）異地辦案協(xié)作的一般規(guī)定
2018年《程序規(guī)定》第117條對辦案協(xié)作進(jìn)行了一般性規(guī)定，即“辦理行政案件需要異地公安機(jī)關(guān)協(xié)作的，應(yīng)當(dāng)制作辦案協(xié)作函件。負(fù)責(zé)協(xié)作的公安機(jī)關(guān)接到請求協(xié)作的函件后，應(yīng)當(dāng)辦理”。該條的規(guī)定比較籠統(tǒng)，但已經(jīng)揭示出行政協(xié)助制度最一般的內(nèi)容。這些內(nèi)容包括：
1.“需要異地公安機(jī)關(guān)協(xié)作”是請求辦案協(xié)作的前提。這里的“需要”至少有五種情形，即辦案地公安機(jī)關(guān)因法律上之原因，如不能獨自執(zhí)行職務(wù)；辦案地公安機(jī)關(guān)因人員、設(shè)備不足等事實上之原因，不能獨自執(zhí)行職務(wù)；辦案地公安公安機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)所必要認(rèn)定之事實，不能獨自調(diào)查；辦案地公安機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)所必要之文書或其它資料，為被請求的公安機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)所持有；由被請求公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行，比案地公安機(jī)關(guān)獨自調(diào)查明顯經(jīng)濟(jì)等。
2.協(xié)作地公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)作。即被請求的公安機(jī)關(guān)在接到請求協(xié)作的函件后，不能推諉拒絕，而是應(yīng)當(dāng)協(xié)作辦理案件，但這里的“應(yīng)當(dāng)辦理”只能是原則，并不能作絕對性理解。實際上，在一些特定情形下，協(xié)作地公安機(jī)關(guān)基于法律原因或者提供協(xié)作將導(dǎo)致?lián)p害國家利益等原因，如辦案地公安機(jī)關(guān)所請求的執(zhí)法活動是嚴(yán)重違法的，即使在接到請求協(xié)作的函件之后，仍有權(quán)拒絕。當(dāng)然，如果協(xié)作地公安機(jī)關(guān)給予協(xié)作必須付出巨額費用或者其自身自身職責(zé)難以履行的，亦可不提供協(xié)作。
3.辦案協(xié)作必須書面請求，不得口頭為之。即“辦理行政案件需要異地公安機(jī)關(guān)協(xié)作的，應(yīng)當(dāng)制作辦案協(xié)作函件”，即使是緊急情況下需要異地公安機(jī)關(guān)協(xié)作，仍須制作書面辦案協(xié)作函件，不過在文書送達(dá)上可通過電子方式完成，如“可以將辦案協(xié)作函件和相關(guān)的法律文書傳真或者通過執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)發(fā)送至協(xié)作地公安機(jī)關(guān)”。
（二）異地共同實施調(diào)查取證
辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“獨立”調(diào)查取證，“獨立”調(diào)查取證意味著辦案機(jī)關(guān)在調(diào)查取證時不受其他任何機(jī)關(guān)、組織或者個人阻擾和干涉，依法行使自己的調(diào)查取證權(quán)，但“獨立”并非意味著辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“獨自”調(diào)查取證。當(dāng)辦案地公安機(jī)關(guān)因法律或者事實原因不能依賴于自己單獨調(diào)查取證完成執(zhí)法任務(wù)時，可以請求異地公安機(jī)關(guān)給予協(xié)助。辦案協(xié)作絕大多數(shù)情況下的形式是，辦案地公安機(jī)關(guān)指派辦案民警直接到異地和協(xié)作地公安機(jī)關(guān)一起共同實施調(diào)查取證行為。2018年《程序規(guī)定》第118條和第119條對異地共同實施調(diào)查取證的辦案協(xié)作予以了相應(yīng)的規(guī)范。其內(nèi)容包括：
1.辦案地公安機(jī)關(guān)民警必須持有“三證”。辦案地公安機(jī)關(guān)民警無論是到異地執(zhí)行傳喚、進(jìn)行詢問還是到異地辦理檢查、查詢、查封、扣押或者凍結(jié)與案件有關(guān)的財物、文件，均應(yīng)當(dāng)持有辦案協(xié)作函件、人民警察證和相關(guān)的法律文書。相關(guān)的法律文書視調(diào)查取證的內(nèi)容而定，如傳喚違法嫌疑人所需的傳喚證、檢查場所所需的檢查證、凍結(jié)涉恐嫌疑人金融性財產(chǎn)的凍結(jié)決定書，等等。
2.異地共同實施調(diào)查取證的辦案協(xié)作事項是特定的。涉及公安機(jī)關(guān)辦理行政案件調(diào)查取證的工作事項非常之多，并不是所有的事項辦案地公安機(jī)關(guān)均能和協(xié)作地公安機(jī)關(guān)在異地共同實施，這主要體現(xiàn)在對違法嫌疑人的調(diào)查取證的辦案協(xié)作比較嚴(yán)格，但對涉案物品的調(diào)查取證的辦案協(xié)作則比較寬松。如根據(jù)2018年《程序規(guī)定》第118條規(guī)定，涉及對違法嫌疑人的調(diào)查取證，只能到異地執(zhí)行傳喚，其他的如繼續(xù)盤問、拘留審查、限制活動范圍，對恐怖活動嫌疑人采取約束措施等強(qiáng)制措施辦案地公安機(jī)關(guān)不得到異地與協(xié)作地公安機(jī)關(guān)共同執(zhí)行，但根據(jù)2018年《程序規(guī)定》第119條第一款規(guī)定，涉及對涉案物品的調(diào)查取證，辦案地公安機(jī)關(guān)可以和異地與協(xié)作地公安機(jī)關(guān)共同共同辦理檢查、查詢、查封、扣押或者凍結(jié)等事項，基本上涵蓋對涉案物品調(diào)查取證的所有措施。
3.例外情況下可以由協(xié)作地公安機(jī)關(guān)先行單獨實施調(diào)查取證。異地共同實施調(diào)查取證，顧名思義，即應(yīng)當(dāng)由辦案地公安機(jī)關(guān)和協(xié)作地公安機(jī)關(guān)各自派員在異地共同實施相應(yīng)的調(diào)查取證措施，但是在緊急情況下，辦案地公安機(jī)關(guān)所指派的民警尚未到達(dá)異地時，涉案的物品就可能會發(fā)生轉(zhuǎn)移、損壞、篡改甚至滅失等情形，此時協(xié)作地公安機(jī)關(guān)可以應(yīng)辦案地公安機(jī)關(guān)請求，先行單獨采取相應(yīng)措施，從而有效收集或者保全證據(jù)，2018年《程序規(guī)定》第118條第二款就是對這種緊急情況的辦案協(xié)作進(jìn)行規(guī)定。但我們應(yīng)當(dāng)注意到這么幾個問題：第一，協(xié)作地公安機(jī)關(guān)先行單獨采取措施只能針對涉案物品即“與案件有關(guān)的財物、文件”，不能針對涉案的違法嫌疑人；第二，協(xié)作地公安機(jī)關(guān)先行單獨實施調(diào)查取證，必須事先得到辦案地公安機(jī)關(guān)的正式請求，即必須有“辦案協(xié)作函件和相關(guān)的法律文書傳真或者通過執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)發(fā)送至協(xié)作地公安機(jī)關(guān)”事實的存在；第三，協(xié)作地公安機(jī)關(guān)單獨實施調(diào)查取證，并不免除辦案地公安機(jī)關(guān)指派民警到異地與協(xié)作地公安機(jī)關(guān)協(xié)作辦案的義務(wù)，即辦案地公安機(jī)關(guān)在“將辦案協(xié)作函件和相關(guān)的法律文書傳真或者通過執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)發(fā)送至協(xié)作地公安機(jī)關(guān)”后“應(yīng)當(dāng)立即派員前往協(xié)作地辦理”。
（三）遠(yuǎn)程共同實施調(diào)查取證
電子政務(wù)的興起和公安信息化建設(shè)的深入推進(jìn)，要求辦案協(xié)作走向電子化和信息化，其也體現(xiàn)在調(diào)查取證的辦案協(xié)作上，這就是2018年《程序規(guī)定》第120條的規(guī)定內(nèi)容。本條雖是“調(diào)查取證”一章的條款，但也規(guī)定了行政處罰決定程序中行政處罰告知事項的遠(yuǎn)程辦案協(xié)作，這里存在著一定的立法技術(shù)瑕疵，其實在法律條文的設(shè)計上，完全可以在第九章第一節(jié)“行政處罰的適用”第167條增加一款作為第二款，作如是表述：“需要進(jìn)行遠(yuǎn)程視頻處罰前告知的，準(zhǔn)用本法第120條規(guī)定”。此處僅就辦案地公安機(jī)關(guān)和協(xié)作地公安機(jī)關(guān)遠(yuǎn)程共同實施調(diào)查取證的內(nèi)容進(jìn)行闡釋。
1.遠(yuǎn)程共同實施調(diào)查取證僅限于詢問，不涉及其他調(diào)查取證措施。對于詢問的辦案協(xié)作，辦案地公安機(jī)關(guān)除可通過遠(yuǎn)程視頻和協(xié)作地公安機(jī)關(guān)共同實施外，亦可在協(xié)作地公安機(jī)關(guān)協(xié)助下“將違法嫌疑人傳喚到其所在市、縣內(nèi)的指定地點或者到其住處、單位進(jìn)行詢問”，但這屬于異地共同實施的辦案協(xié)作，適用的是2018年《程序規(guī)定》第118條，還可直接委托協(xié)作地公安機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)代為詢問，但這屬于委托實施的辦案協(xié)作，適用的是2018年《程序規(guī)定》第121條。對于其他調(diào)查取證措施的辦案協(xié)作，不能通過遠(yuǎn)程視頻進(jìn)行，只能是辦案地公安機(jī)關(guān)指派民警到異地在協(xié)作地公安機(jī)關(guān)協(xié)助下進(jìn)行。
2.辦案地公安機(jī)關(guān)在遠(yuǎn)程共同實施詢問中的工作事項。這包括：第一，辦案地公安機(jī)關(guān)制作辦案協(xié)作函件，載明遠(yuǎn)程共同實施詢問的請求，并送達(dá)給協(xié)作地公安機(jī)關(guān)辦案地；第二，辦案地公安機(jī)關(guān)通過遠(yuǎn)程視頻制作詢問筆錄，這里切記，協(xié)作地公安機(jī)關(guān)不得代為制作詢問筆錄；第三，辦案地公安機(jī)關(guān)將制作完畢的詢問筆錄傳輸至協(xié)作地公安機(jī)關(guān)；第四，辦案地公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)詢問的辦案警察應(yīng)當(dāng)在收到的詢問筆錄首頁注明收到日期，并簽名或者蓋章。
3.協(xié)作地公安機(jī)關(guān)在遠(yuǎn)程共同實施詢問中的工作事項。這包括：第一，協(xié)作地公安機(jī)關(guān)在收到辦案地公安機(jī)關(guān)發(fā)出的載有遠(yuǎn)程共同實施詢問請求的辦案協(xié)作函件，應(yīng)當(dāng)及時事先核實被詢問、告知人的身份；第二，協(xié)作地公安機(jī)關(guān)在收到辦案地公安機(jī)關(guān)傳輸過來的制作完畢的詢問筆錄后，進(jìn)行打印，然后交由被詢問核實確認(rèn)并逐頁簽名或者捺指??；第三，協(xié)作地公安機(jī)關(guān)指派的協(xié)作民警應(yīng)當(dāng)在被詢問人逐頁簽名或者捺指印后，在詢問筆錄上簽名或者蓋章；第四，協(xié)作地公安機(jī)關(guān)將被詢問人簽名或者捺指印以及協(xié)作民警簽名或者蓋章的詢問筆錄原件或者電子簽名筆錄提供給辦案地公安機(jī)關(guān)，這種提供可以通過直接送達(dá)、郵寄送達(dá)等多種形式實現(xiàn)。
（四）委托實施調(diào)查取證
委托實施調(diào)查取證和遠(yuǎn)程共同實施調(diào)查取證的共同點都是辦案地公安機(jī)關(guān)不再指派民警到異地在協(xié)作地公安機(jī)關(guān)協(xié)助下調(diào)查取證，但它們的區(qū)別也是明顯的，即在委托實施調(diào)查取證中，辦案地公安機(jī)關(guān)只需要將請求協(xié)作的工作事項以書面形式電子送達(dá)至協(xié)作地公安機(jī)關(guān)即可，具體實施工作皆由辦案地公安機(jī)關(guān)辦理，但在遠(yuǎn)程共同實施調(diào)查取證中，無論是辦案地公安機(jī)關(guān)還是協(xié)作地公安機(jī)關(guān)在實施調(diào)查取證措施中分工配合，共同完成詢問任務(wù)。2018年《程序規(guī)定》第121條分三款對委托實施調(diào)查取證的事項范圍、程序規(guī)范和文書要求等作出了具體規(guī)定。
1.委托實施調(diào)查取證的事項范圍。同遠(yuǎn)程辦案協(xié)作一樣，2018年《程序規(guī)定》第121條也將不屬于調(diào)查取證內(nèi)容的行政處罰前告知和非調(diào)查取證法律文書的送達(dá)納入到委托辦案協(xié)作范圍，存在著一定的立法技術(shù)瑕疵。僅就調(diào)查取證而言，辦案公安機(jī)關(guān)可以委托協(xié)作地公安機(jī)關(guān)實施的事項有“代為詢問、向有關(guān)單位和個人調(diào)取電子數(shù)據(jù)、接收自行書寫材料、進(jìn)行辨認(rèn)”以及調(diào)查取證法律文書的送達(dá)等，對于其他未予列舉的工作事項，辦案地公安機(jī)關(guān)不得委托。
2.委托實施調(diào)查取證的程序規(guī)范。這包括：第一，辦案地公安機(jī)關(guān)制作請求協(xié)作函件，載明所需協(xié)作的工作事項，并“應(yīng)當(dāng)列出明確具體的詢問、辨認(rèn)提綱，提供被辨認(rèn)對象的照片和陪襯照片”，送達(dá)至協(xié)作地公安機(jī)關(guān)；第二，對于向有關(guān)單位和個人調(diào)取電子數(shù)據(jù)的，辦案地公安機(jī)關(guān)只需將辦案協(xié)作函和相關(guān)法律文書電子送達(dá)（如傳真或者通過執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)發(fā)送）至協(xié)作地公安機(jī)關(guān)即可；第三，協(xié)作地公安機(jī)關(guān)收到辦案地公安機(jī)關(guān)的辦案協(xié)作函及相關(guān)法律文書后，由協(xié)作地公安機(jī)關(guān)辦案部門審核，只要無不得協(xié)作法定事由的存在，皆應(yīng)當(dāng)確認(rèn)并辦理；第四，協(xié)作地公安機(jī)關(guān)辦案部門遵循《程序規(guī)定》有關(guān)詢問、辨認(rèn)、調(diào)取電子數(shù)據(jù)的一般規(guī)范實施相應(yīng)的調(diào)查取證；第四，協(xié)作地公安機(jī)關(guān)在調(diào)查取證結(jié)束后，將相關(guān)情況告知辦案地公安機(jī)關(guān)，將收集到的證據(jù)材料移交給辦案地公安機(jī)關(guān)。
九、完善了行政處罰適用的若干規(guī)定，使得其規(guī)范體系更加科學(xué)合理
公安機(jī)關(guān)辦理的行政案件除強(qiáng)制隔離戒毒、收容教育等少數(shù)案件外，一般都是行政處罰案件。從辦案程序來看，行政處罰適用是公安機(jī)關(guān)“在認(rèn)定行為人違法事實基礎(chǔ)上，依照行政法律規(guī)范規(guī)定的原則和具體方法決定是否給予行政處罰和如何科以行政處罰，將行政法律規(guī)范運用到各種具體行政違法案件中的一種行政執(zhí)法活動”[32]，換言之，行政處罰適用是公安機(jī)關(guān)已經(jīng)完成調(diào)查取證活動，達(dá)到“事實充分、證據(jù)確鑿”證明標(biāo)準(zhǔn)后依法確定某種法律效果的法律活動。公安行政處理決定絕大多數(shù)都是行政處罰決定，行政處罰決定也是公安機(jī)關(guān)在已有行政案件事實查明之后是否科以行政處罰以及如何科以行政處罰的活動，實際上可視為行政處罰適用的自然延續(xù)，故本文在此部分將《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》將行政處罰適用規(guī)則和行政處理決定規(guī)則納入到統(tǒng)一的行政處罰適用規(guī)范體系予以考察。行政處罰的適用是否準(zhǔn)確，最直接決定著公安機(jī)關(guān)所辦理行政案件的成敗，由此可見，行政處罰適用的意義重大，對其不可等閑視之?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》在立法上向來重視行政處罰的適用，它廣泛地確認(rèn)、重申和具體化《行政處罰法》《治安管理處罰法》《道路交通安全法》《娛樂場所管理條例》《危險化學(xué)品安全管理條例》等法律行政法規(guī)已經(jīng)規(guī)定的行政處罰適用規(guī)則，形成了符合公安行政案件辦案規(guī)律的行政處罰適用規(guī)范體系，為公安機(jī)關(guān)合法有效地實施行政處罰提供了強(qiáng)有力的制度保障。實踐證明，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》建立的這套行政處罰適用規(guī)范體系在總體上是科學(xué)的、合理的，是能夠滿足公安機(jī)關(guān)實施行政處罰的執(zhí)法需要的，但隨著行政法學(xué)界對行政處罰法理研究的進(jìn)一步深化以及公安部對公安機(jī)關(guān)辦案經(jīng)驗的進(jìn)一步提升，我們認(rèn)識到，公安行政處罰適用的一些規(guī)則或者規(guī)范表述仍有著進(jìn)一步完善或者調(diào)整的地方，2018年《程序規(guī)定》就是對這些不盡合理規(guī)則和規(guī)范表述進(jìn)行了修改，其主要體現(xiàn)在擴(kuò)大了行政拘留合并執(zhí)行適用范圍、補(bǔ)充了不予折抵行政拘留的強(qiáng)制措施、明示了超越期限繼續(xù)辦案事由、規(guī)定了免予履行行政處罰告知義務(wù)的事項、明確了案件審核人員的范圍和條件、規(guī)范了對不予行政處罰案件的重新調(diào)查及處理等六個方面。
（一）行政拘留合并執(zhí)行適用范圍的擴(kuò)大
合并執(zhí)行系公安機(jī)關(guān)對同一行為人被查實有數(shù)種（兩個以上）違法行為而分別給予相應(yīng)行政處罰后的最后確定應(yīng)予執(zhí)行具體處罰內(nèi)容。合并執(zhí)行首先是對行為人每種違法行為所分別決定的量罰數(shù)直接相加，確立最后對行為人應(yīng)予執(zhí)行的具體行政處罰，但這種相加得視不同行政處罰種類而有不同的相加規(guī)則。根據(jù)《治安管理處罰法》第16條規(guī)定，“有兩種以上違反治安管理行為的，分別決定，合并執(zhí)行。行政拘留處罰合并執(zhí)行的，最長不超過二十日”，這就意味著合并執(zhí)行除對數(shù)行為的行政拘留（至少兩個行為被科以行政拘留）應(yīng)當(dāng)按照限制加重的原則最后確定應(yīng)予執(zhí)行的處罰內(nèi)容，對其他行政處罰的最后確定應(yīng)予執(zhí)行處罰內(nèi)容均是遵循簡單相加原則，即要么數(shù)量簡單相加，要么種類簡單相加。包括行政拘留合并執(zhí)行在內(nèi)的合并執(zhí)行，均以數(shù)種行為的判定及其分別處罰決定為前提。發(fā)生分別決定的情形，一般包括三種，即一是同一行為人實施數(shù)種違法行為均被公安機(jī)關(guān)查明，公安機(jī)關(guān)分別作出行政處罰決定，二是公安機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定后但尚未執(zhí)行前，被處罰人又實施新的違法行為，公安機(jī)關(guān)又對新的違法行為作出新的行政處罰決定，三是公安機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定后但尚未執(zhí)行完畢前（包括尚未執(zhí)行前），發(fā)現(xiàn)被處罰人有其他違法行為未被處理，公安機(jī)關(guān)又對其他違法行為作出新的行政處罰決定。針對這三種情形的分別決定后的行政拘留合并執(zhí)行，從學(xué)理上來講，公安機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)依照《治安管理處罰法》第16條第二款規(guī)定的限制加重原則，即“行政拘留處罰合并執(zhí)行的，最長不超過二十日”。但2012年《程序規(guī)定》只是將上述第一種情形視為應(yīng)當(dāng)合并執(zhí)行的前提，而將第二種和第三種情形排除到合并執(zhí)行的前提范圍之外，如其第138條第二款明確規(guī)定，“行政拘留處罰執(zhí)行完畢前，發(fā)現(xiàn)違法行為人有其他違法行為，公安機(jī)關(guān)依法作出行政拘留決定的，不與正在執(zhí)行的行政拘留合并執(zhí)行”，這一規(guī)定明顯不符數(shù)行為并罰的一般法理，因此，2018年《程序規(guī)定》第163條第二款將原有規(guī)定的“不與正在執(zhí)行的行政拘留合并執(zhí)行”修改為“正在執(zhí)行的行政拘留合并執(zhí)行”，這也有利于被處罰人權(quán)利的保護(hù)。
（二）不予折抵行政拘留期限的強(qiáng)制措施的補(bǔ)充
盡管《治安管理處罰法》第92條[33]和《刑法》第41條、第44條及第47條[34]有著分屬不同的法律部門的條款，但前者的“已經(jīng)采取強(qiáng)制措施限制人身自由”和后者的“先行羈押”的內(nèi)容卻具有高度一致性，即都限定在刑事羈押范疇，這里的刑事羈押包括刑事拘留、逮捕和指定居所的監(jiān)視居住，而不包括在行政拘留處罰決定前對被處罰人采取的限制人身自由的所有行政強(qiáng)制措施。這種將行政強(qiáng)制措施排除在折抵行政拘留期限的羈押范圍以外的理解，可能會不利于公民權(quán)利的保護(hù)，而且也引發(fā)了有些學(xué)者的質(zhì)疑，但公安部的權(quán)威解釋卻堅持了這一立場，其在2006年的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行＜中華人民共和國治安管理處罰法＞有關(guān)問題的解釋》第11條中就專門指出，《治安管理處罰法》第92條中的“‘強(qiáng)制措施限制人身自由的時間’，包括被行政拘留人在被行政拘留前因同一行為被依法刑事拘留、逮捕時間”，2012年《程序規(guī)定》第139條將這一解釋上升到具有正式法律淵源地位的規(guī)章層面，而且更明確規(guī)定“詢問查證、繼續(xù)盤問的時間不予折抵”。之所以將行政強(qiáng)制措施限制人身自由時間排除到折抵行政拘留期限的羈押范圍，公安部可能是基于這些行政強(qiáng)制措施持續(xù)時間較短、行政執(zhí)法效率性優(yōu)先、對公民權(quán)益侵害較小等因素予以考量吧。[35]根據(jù)2015年《反恐怖主義法》第53條的授權(quán)，公安機(jī)關(guān)在辦理涉恐行政案件中，可以對涉恐違法嫌疑人采取相應(yīng)的約束措施，采取約束措施是新增的限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，2018《程序規(guī)定》沿襲了公安部的一貫立場，進(jìn)而在第163條將對涉恐違法嫌疑人采取約束措施補(bǔ)充為時間不予折抵行政拘留期限的限制公民人身自由行政強(qiáng)制措施中，修改后的表述為“詢問查證、繼續(xù)盤問和采取約束措施的時間不予折抵”。另外，在出入境執(zhí)法中，違法嫌疑人有可能在調(diào)查取證中被公安機(jī)關(guān)采取拘留審查而限制了人身自由，筆者認(rèn)為，當(dāng)其被科以行政拘留處罰時，先前之拘留審查期限當(dāng)可折抵行政拘留期限，蓋因拘留審查措施有別于普通的詢問查證、繼續(xù)盤問措施，其執(zhí)行的場所與行政拘留處罰執(zhí)行場所高度一致。又因拘留審查期限最長可至60日，如該行為人因拘留審查遭受之人身限制期限高于所被科以之行政拘留期限，相應(yīng)的行政拘留不再執(zhí)行即可。
（三）超過期限繼續(xù)辦案事由的明示
公安機(jī)關(guān)辦理行政案件有著法定期限，如《治安管理處罰法》第99條就規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過三十日。案情重大、復(fù)雜的，經(jīng)上一級公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長三十日”。近些年來公安機(jī)關(guān)因逾期辦案而被法院宣告違法的案件屢見不鮮，典型者如最高人民法院在2015年首次發(fā)布十大行政不作為案件中就有一則“判決確認(rèn)被告未在法律規(guī)定的期限內(nèi)作出行政處罰決定行為違法”的案件，[36]這就進(jìn)一步要求公安機(jī)關(guān)辦案行政案件必須遵守法定期限。但在執(zhí)法辦案實踐中，有些行政案件在辦理中出現(xiàn)一些案件已經(jīng)確定違法事實的存在、卻因某些客觀原因無法及時辦結(jié)的情形，此時公安機(jī)關(guān)必須積極履職，繼續(xù)辦案?？墒沁@些超過期限能夠繼續(xù)辦案的事由必須明確，否則公安機(jī)關(guān)將會為超期辦案找到正當(dāng)理由。2012年《程序規(guī)定》第141條第三款規(guī)定“對因違反治安管理行為人逃跑等客觀原因造成案件在法定期限內(nèi)無法作出行政處理決定的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查取證”，其中明示了違法行為人逃跑為超過期限繼續(xù)辦案的事由，但在現(xiàn)實中，違法行為人逃跑只是少數(shù)，更多的情形則是違反行為人不明，因此，2018年《程序規(guī)定》第165條第三款將違反行為人不明也明示為超過期限繼續(xù)辦案的事由。值得注意的是，第165條第三款仍在違法嫌疑人“不明或者逃跑”之后保留“等”字，這確實會將“造成案件在法定期限內(nèi)無法作出行政處理決定”的事由擴(kuò)大化，但筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)對2018年《程序規(guī)定》第165條第三款作限制解釋，并不是僅僅因為“違反治安管理行為人不明、逃跑等客觀原因”就能使得公安機(jī)關(guān)超過期限繼續(xù)辦案合法化，即使“等”是“等外等”，但公安機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)積極調(diào)查取證，證明了違法行為其他構(gòu)成要件事實的成立，否則僅僅因為“不明、逃跑等客觀原因”就能產(chǎn)生超過期限繼續(xù)辦案的法律效果，這無疑會打開公安機(jī)關(guān)行政不作為的方便之門。其實，只要違法行為其他要件事實已經(jīng)查明，違法行為人逃跑并不能成為超過期限繼續(xù)辦案的事由，公安機(jī)關(guān)針對違法行為人逃跑的行政案件辦理無非是在行政處罰前告知文書的送達(dá)和執(zhí)行方面與一般行政案件不同，但并不影響行政處理決定的作出，而辦案期限就是指從公安機(jī)關(guān)受案到作出行政處理決定的這段期間，并不涉及行政處理決定的執(zhí)行問題。。
（四）免予行政處罰告知的規(guī)定
公安機(jī)關(guān)作出行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)履行處罰前告知義務(wù)，否則違法。古老的自然公正原則中的一條法則就是，“任何人在對他人作出不利決定前應(yīng)當(dāng)聽取其意見”，告知程序的意義就在于使得當(dāng)事人知曉不利決定的內(nèi)容，以便其有效陳述和申辯。沒有行政處罰的告知，違法嫌疑人享有陳述和申辯權(quán)就是“空頭支票”。告知程序在行政處罰決定中意義重大，《行政處罰法》第3條明確規(guī)定，“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”，將程序違法和實體違法相提并論，不履行告知義務(wù)，就是不遵守法定程序，行政處罰決定違法。公安機(jī)關(guān)履行行政處罰告知義務(wù)，應(yīng)當(dāng)全面告知擬作出處罰的事實、理由、依據(jù)以及依法享有的權(quán)利，其中各地公安機(jī)關(guān)在處罰具體內(nèi)容的告知方面存在著爭論，公安部的權(quán)威釋義認(rèn)為“公安機(jī)關(guān)沒有義務(wù)告知擬作出行政處罰的種類和幅度”，因為“如果在作出行政處罰決定時告知違法嫌疑人具體的處罰種類和幅度，容易造成公安機(jī)關(guān)處理案件時的被動局面”[37]，筆者對此持反對意見，因為如果不告知擬作出行政處罰的種類和幅度，違法嫌疑人又如何知曉其是否有必要提出陳述和申辯以及是否有權(quán)利申請聽證呢？[38]從全國公安機(jī)關(guān)辦案行政案件的總體情況來看，行政處罰告知程序的遵守已經(jīng)成為民警的共識，但在實踐辦案中出現(xiàn)了沒有必要告知或無法告知、但必須依法“為告知而告知”的悖論情形，這引起了公安機(jī)關(guān)和行政相對人的雙方不滿，這種情形主要是指公安機(jī)關(guān)對“違法事實不能成立的，作出不予行政處罰決定”前無法或者無需“應(yīng)當(dāng)告知違法嫌疑人擬作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知違法嫌疑人依法享有陳述權(quán)和申辯權(quán)”。作出行政處罰決定包括作出給予行政處罰決定和作出不予行政處罰決定兩種形式，根據(jù)2012年《程序規(guī)定》第143條第一款規(guī)定，無論是哪種行政處罰決定，公安機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)一概履行行政處罰告知義務(wù)，但公安機(jī)關(guān)對“違法事實不能成立的，作出不予行政處罰決定”事實上是不能告知或者無需告知，顯然這里存在著法律條文制定的不周延。因此，2018年《程序規(guī)定》第167條第三款對這一立法不周延情形予以了彌補(bǔ)，規(guī)定公安機(jī)關(guān)對“違法事實不能成立的，作出不予行政處罰決定”，可以不履行第167條第一款規(guī)定的告知程序。
（五）案件審核人員范圍和條件的明確
2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》首次提出“嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度”，更明確了行政處罰是重點規(guī)范領(lǐng)域，行政處罰法制審核是行政執(zhí)法法制審核的重中之重，“這一方面是因為行政處罰活動占整個行政執(zhí)法活動的60%-70%，另一方面是因為行政處罰活動往往更加直接影響行政相對人的人身、財產(chǎn)權(quán)利?！盵39]2015年中央出臺的《關(guān)于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》更是對行政處罰法制審核人員提出明確的要求，指出“政府部門中從事行政處罰決定審核、行政復(fù)議、行政裁決的人員，應(yīng)當(dāng)取得國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格”，該意見甫一出臺，就引起了社會各界人士特別是政府部門中從事行政處罰法制審核人員的熱議甚至恐慌。如果嚴(yán)格按照2015年中央的《意見》要求，政府部門特別是公安機(jī)關(guān)中從事行政處罰決定審核人員許多都不具備“應(yīng)當(dāng)取得國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格”的條件，即使給予其一定年限參加國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試從而取得國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格，這也是不太可行的，為了既能保持全國行政執(zhí)法法制審核工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性的前提下，又能進(jìn)一步提高行政執(zhí)法法制審核的水平，國家最后采取的是“老人老辦法、新人新辦法”的思路，對之前已經(jīng)從事行政法制審核的人員和初次從事行政法制審核的人員進(jìn)行區(qū)別，前者因工作經(jīng)歷當(dāng)然具備行政法制審核人員資質(zhì)，后者則“應(yīng)當(dāng)取得國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格”。2017年全國人大常委會基于這一思路修改了《行政處罰法》，修改的內(nèi)容就是一個，即第38條增加一款作為第三款，增加內(nèi)容為“在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定審核的人員進(jìn)行審核。行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格”。2018年司法部的部門規(guī)章《國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實施辦法》再次重申了對“老人”和“新人”從事行政法制審核分別予以不同規(guī)范的立場。[40]初次從事行政處罰法制審核的時間節(jié)點是2018年1月1日，因為2017年全國人大常委會修正的《行政處罰法》自2018年1月1日生效實施。
2018年《程序規(guī)定》延續(xù)2012年《程序規(guī)定》的屬于表述，并未使用“法制審核”一詞，而是籠統(tǒng)地使用“審核”一詞，但從公安行政案件審核的內(nèi)容來看，仍是對擬作出的行政處理決定的合法性和適當(dāng)性從事實認(rèn)定、案件定性、法律適用、辦案程序、內(nèi)容適當(dāng)性等方面進(jìn)行審查核實，這種審核無疑就是法制審核。[41]法制審核，從理論上來說，“審核主體是法制機(jī)構(gòu)，即要求辦案部門與審核部門分開，實行‘查、審分離’，不能自辦自審”[42]，但從公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的現(xiàn)實來說，公安機(jī)關(guān)法制部門無論是機(jī)構(gòu)地位還是人員數(shù)量都比較式微，且公安法制民警除進(jìn)行案件審核外，還承擔(dān)著文件起草、案件管理、執(zhí)法考評等大量的其他事務(wù)，這就使得以法制機(jī)構(gòu)作為公安行政審核的單一主體，遠(yuǎn)不足以審核日常海量的案件，因此，2018年《程序規(guī)定》新增的第171條第一款規(guī)定，“法制員或者辦案部門指定的人員、辦案部門負(fù)責(zé)人、法制部門的人員可以作為行政案件審核人員”，把公安行政案件審核人員的范圍明確為法制員等四種。其中，“法制員”不是法制民警，而是公安機(jī)關(guān)辦案部門中具備較高法律素養(yǎng)、較強(qiáng)的辦案能力、往往是經(jīng)過考試取得較高等級的法律資格的民警，“辦案部門指定的人員”也不是法制民警，一般應(yīng)是辦案部門中專事審核工作的民警，法制員、辦案部門指定的人員以及辦案部門負(fù)責(zé)人一般只能審核行政處罰較輕的案件，如派出所法制員審核派出所作出的五百元以下罰款或者警告的行政處罰決定，如行政處罰較重，特別是涉及行政拘留處罰決定的，原則上應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)法制部門審核。我們可以預(yù)料，隨著法治政府建設(shè)和公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的深入推進(jìn)，公安機(jī)關(guān)法制部門的地位必會大幅提升，具備較高法律素質(zhì)的法制民警數(shù)量也會大幅增多，案件審查的“查、審分離”原則將逐漸得以落實，公安部對2018年《程序規(guī)定》第171條第一款進(jìn)行再次修改的將來必將到來。
（六）對不予行政處罰案件重新調(diào)查及處理的規(guī)范
在訴訟活動中，法院對案件經(jīng)審理作出生效裁判后，當(dāng)事人基于法院生效裁判未查明的或者涉及的事實再次提起訴訟，構(gòu)成重復(fù)訴訟，法院應(yīng)當(dāng)不予受理，[43]這一規(guī)則在訴訟中稱為“一事不再理”規(guī)則，其理論基礎(chǔ)在于既判的事實即真實，這樣“有助于法的安定性與確定性，也可維持法律和平，是法治國家原則所導(dǎo)出的結(jié)果”[44]。行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰行為是行政行為，和司法裁判行為一樣，也是一種“主權(quán)者的宣示”。行政行為一經(jīng)作出就具有了不受任意改變（撤銷、變更或者廢止等）的法律效力，即確定力，行政行為的確定力是“以其公定力為前提的，是公定力引申出來的一個重要效力”[45]。行政行為的確立力包括自縛力和不可爭力，分別針對行政機(jī)關(guān)和行政相對人發(fā)生作用，自縛力的法律效果類似訴訟中的“一事不再理”原則，即行政機(jī)關(guān)不能對已經(jīng)處理的事務(wù)再行處理。從行政行為的自縛力理論來看，公安機(jī)關(guān)即使因“違法事實不能成立”而對行為人作出的不予行政處罰決定后，又發(fā)現(xiàn)了在之前的調(diào)查取證中未能收集的新的證據(jù)，也不得再次對該違法案件進(jìn)行辦理，更不能對已作出的行政處罰決定行為進(jìn)行任意改變。基于這一理論邏輯，公安機(jī)關(guān)對實踐中出現(xiàn)的大量作出不予行政處罰后又發(fā)現(xiàn)了新的證據(jù)的案件只能無能為力，這從現(xiàn)實效果來看非常不利于公安機(jī)關(guān)對社會秩序的有效維護(hù)，也引起了民眾對公安機(jī)關(guān)辦案水平的普通質(zhì)疑。對此，2018年《程序規(guī)定》第172條新增一款作為第二款，規(guī)定“對已經(jīng)依照前款第三項（即違法事實不能成立的）作出不予行政處罰決定的案件，又發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)依法及時調(diào)查；違法行為能夠認(rèn)定的，依法重新作出處理決定，并撤銷原不予行政處罰決定”，這就為公安機(jī)關(guān)對不予行政處罰案件啟動重新辦理提供了法律依據(jù)。為了協(xié)調(diào)這一條款和通行法理之間緊張關(guān)系，我們應(yīng)當(dāng)緊緊把握這么幾點：
1.對不予行政處罰案件重新辦理的情形盡可能限定在繼續(xù)行為和連續(xù)行為范圍。只要違法行為所具有《治安管理處罰法》第22條第二款和2018年《程序規(guī)定》第154條第二款所規(guī)定的連續(xù)性或者繼續(xù)性沒有喪失，就意味著該違法行為仍在繼續(xù)實施之中，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重新調(diào)查取證，并作出相應(yīng)的處理決定，先前作出不予行政處罰的案件辦理并能不產(chǎn)生追究時效的計算中止。
2.“又發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)”中的“新的證據(jù)”是違法行為實施時就已經(jīng)存在的、在先前不予行政處罰調(diào)查取證中所未查獲的證據(jù)。“新的證據(jù)”如果是在公安機(jī)關(guān)作出不予行政處罰決定之后新產(chǎn)生的能夠證明行為人違法的證據(jù)，這就意味著行為涉嫌實施了新的違法行為，公安機(jī)關(guān)對其及時調(diào)查取證作出相應(yīng)處理屬于另案辦理，而不是對先前案件的重新辦理。
3.第172條第二款必須嚴(yán)格限制適用，它只是行政處罰適用的一個補(bǔ)充條款。公安機(jī)關(guān)辦理行政案件作出相應(yīng)處理決定講求“以事實為準(zhǔn)繩”，但“事實”只能是法律真實，而不能是客觀真實；即使行為人客觀上確有違法行為，但公安機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)，經(jīng)調(diào)查取證后，認(rèn)為違法事實不能成立，就應(yīng)當(dāng)作出不予行政處罰決定。我們對2018年《程序規(guī)定》第172條第二款必須作限制解釋，“又發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)”的時間最起碼應(yīng)當(dāng)在追究時效之內(nèi)，否則公安機(jī)關(guān)將利用充分利用這一條款辦案，在作出不予行政處罰決定之后，以“又發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)”為名，重啟辦案程序，長此以往，法律所規(guī)定的追究時效制度和辦案期限制度的基石將毀于一旦，法律的安定性和可預(yù)期性將不復(fù)存在，法治國家原則將遭受根本性破壞。
十、簡化了治安調(diào)解程序，暢通了糾紛化解的多元機(jī)制
“和諧”是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容，《治安管理處罰法》第6條明確規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“采取有效措施，化解社會矛盾，增進(jìn)社會和諧，維護(hù)社會穩(wěn)定”，《人民警察法》第21條也要求人民警察“對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助”，公安部2006年印發(fā)的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行<中華人民共和國治安管理處罰法>有關(guān)問題的解釋》更是強(qiáng)調(diào)對符合條件的案件，“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)本著化解矛盾糾紛……依法盡量予以調(diào)解處理”，因此，治安調(diào)解已成了公安機(jī)關(guān)辦理治安行政案件重要的工作內(nèi)容。治安調(diào)解從最本質(zhì)上來說，是“我國治安管理處罰制度中的私力救濟(jì)的存在”，[46]是雙方當(dāng)事人在公安機(jī)關(guān)主持下，就糾紛問題達(dá)成民事合同的過程，這一本質(zhì)決定著公安機(jī)關(guān)在進(jìn)行治安調(diào)解過程中是起著輔助、次要的作用，決定著公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以最高效、最便民的程序進(jìn)行糾紛化解，但從各地公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解的實踐來看，一些無意義的文書制作要求既給公安機(jī)關(guān)也給當(dāng)事人徒增程序負(fù)擔(dān)，也不利于矛盾糾紛的高效化解。2018年《程序規(guī)定》本著簡化治安調(diào)解程序、暢通糾紛化解機(jī)制的目的，對治安調(diào)解原有規(guī)范作出了一些調(diào)整。
（一）相關(guān)文書制作的減少
治安調(diào)解程序和治安管理處罰程序一樣，都有一般和簡易之別，治安調(diào)解也可以分為一般治安調(diào)解和當(dāng)場治安調(diào)解，2018年《程序規(guī)定》一般治安調(diào)解和當(dāng)場治安調(diào)解的規(guī)定均體現(xiàn)程序簡化精神，即對所需制作之法律文書的減少。
1.無需制作調(diào)解筆錄。2012年《程序規(guī)定》第158條明確規(guī)定，“調(diào)解應(yīng)當(dāng)制作筆錄”，但從治安調(diào)解的辦案實踐來看，絕大多數(shù)的公安機(jī)關(guān)在調(diào)解中均無制作調(diào)解筆錄，即使有少數(shù)公安機(jī)關(guān)在治安調(diào)解過程中也制作了調(diào)解筆錄，但調(diào)解筆錄的內(nèi)容完全是模板化地對相應(yīng)法律規(guī)定的宣讀及對治安調(diào)解協(xié)議書內(nèi)容的重復(fù)。雖然2012年公安部要求“各地公安機(jī)關(guān)要積極采取措施，進(jìn)一步規(guī)范行政法律文書的制作……確保所有法律文書內(nèi)容完整、準(zhǔn)確，格式統(tǒng)一、規(guī)范”，同時在印發(fā)《公安行政法律文書式樣》的文書式樣中卻并無調(diào)解筆錄，這似乎也意味著調(diào)解筆錄不再公安部所要求的“所有法律文書”范圍之中?！罢{(diào)解應(yīng)當(dāng)制作筆錄”這一規(guī)定實際上就成為了名副其實的宣示條款，公安機(jī)關(guān)不制作筆錄構(gòu)不成程序瑕疵，實上也際根本不影響治安調(diào)解的進(jìn)行，反而因減少公安機(jī)關(guān)和雙方當(dāng)事人文書制作負(fù)擔(dān)而有助于治安調(diào)解，因此，2018年《程序規(guī)定》第183條刪除了“調(diào)解應(yīng)當(dāng)制作筆錄”的規(guī)定。當(dāng)然，有的公安機(jī)關(guān)為了確保執(zhí)法盡可能“留痕”，調(diào)解盡可能規(guī)范，自行制作筆錄附卷，亦無問題。
2.當(dāng)場調(diào)解如有現(xiàn)場錄音錄像，無需制作調(diào)解協(xié)議書。當(dāng)場調(diào)解是較一般調(diào)解案件辦理更加迅捷、糾紛化解更加有效的治安調(diào)解類型，從2018年《程序規(guī)定》第178條第三款所規(guī)定的內(nèi)容來看，當(dāng)場調(diào)解的程序核心是雙方當(dāng)事人同意當(dāng)場調(diào)解、達(dá)成當(dāng)場調(diào)解協(xié)議并當(dāng)場履行。既然已經(jīng)達(dá)成協(xié)議并履行，也就意味著調(diào)解之后不可能再發(fā)生反悔、不履行協(xié)議等情形，該治安案件也就已經(jīng)辦理完畢。完成調(diào)解、化解糾紛是目的，制作文書、固定證據(jù)是手段，法律規(guī)定不能讓手段凌駕于目的之上，使基層公安機(jī)關(guān)民警心生“調(diào)解糾紛（辦理案件）易、制作文書難”的感嘆。從2015年開始，在十八屆四中全會精神的指引下，公安部及各地公安機(jī)關(guān)都在走向案件由數(shù)量考評到質(zhì)量考評的轉(zhuǎn)變之路，[47]逐步樹立“治安案件數(shù)下降是成績、提高治安案件查處數(shù)也是成績”的理念，不少地方公安機(jī)關(guān)出臺文件明確規(guī)定不再將治安案件發(fā)案和辦案數(shù)量作為執(zhí)法辦案考評的范圍，故從總體形勢和發(fā)展趨勢來看，公安機(jī)關(guān)將當(dāng)場處罰、當(dāng)場調(diào)解案件數(shù)納入統(tǒng)計范圍，應(yīng)只具有數(shù)據(jù)分析與研判意義，并不對執(zhí)法民警產(chǎn)生任何影響。在這種公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)背景下，辦案民警沒有辦案數(shù)量考核壓力，當(dāng)場調(diào)解程序越是簡化，越是符合法治的精神，只要公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法中進(jìn)行當(dāng)場調(diào)解，只要現(xiàn)場錄音錄像能夠明確記錄“當(dāng)事人基本情況、主要違法事實和協(xié)議內(nèi)容”的，辦案民警皆可以不制作調(diào)解協(xié)議書，這也是2018年《程序規(guī)定》第178條第三款的規(guī)范意旨。2016年的《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》第4條第一款[48]將當(dāng)場處罰但未將當(dāng)場調(diào)解納入到公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法視音頻記錄的執(zhí)法活動范圍，各地公安機(jī)關(guān)可視本地情況而定是否對當(dāng)場調(diào)解全程錄音錄像，當(dāng)場調(diào)解未全程錄音錄像，仍需制作調(diào)解協(xié)議書，但無需制作卷宗。
（二）公安機(jī)關(guān)對人民調(diào)解的認(rèn)可
治安調(diào)解作為治安管理處罰的一種替代方式，其目的更在于矛盾的消弭和糾紛的化解，其核心工作任務(wù)是對民事糾紛的調(diào)處，這與人民調(diào)解的宗旨在根本上是一致的。根據(jù)2011年公安部等十六部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》的要求，人民調(diào)解具有適用優(yōu)先性地位，即要“把人民調(diào)解工作做在行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁、訴訟等方法前，立足預(yù)警、疏導(dǎo)，對矛盾糾紛做到早發(fā)現(xiàn)、早調(diào)解”，實踐中，各地公安機(jī)關(guān)積極依托大調(diào)解工作平臺參與化解社會矛盾糾紛的工作機(jī)制，特別是許多派出所設(shè)立設(shè)立駐所人民調(diào)解室，邀請人民調(diào)解員參與矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)解工作，許多原為公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解范圍內(nèi)的民間糾紛均是通過人民調(diào)解化解。隨著我國矛盾糾紛大調(diào)解工作建設(shè)的推進(jìn)，許多矛盾糾紛如引起違反治安管理行為的民間糾紛不再是2002年《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第22條“只能由專門機(jī)關(guān)管轄處理”的糾紛范圍，只要涉及民間糾紛，人民調(diào)解均可作用其中。從糾紛化解的實際效果來看，對符合《治安管理處罰法》第9條規(guī)定之民間糾紛，經(jīng)由人民調(diào)解且雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議并履行，與經(jīng)由公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解且雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議并履行，并沒有任何區(qū)別，因此，2018年《程序規(guī)定》第186條增加規(guī)定了，公安機(jī)關(guān)在經(jīng)審查確認(rèn)人民調(diào)解是依法進(jìn)行的，雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議并履行就對公安機(jī)關(guān)產(chǎn)生“不予治安管理處罰”的拘束效果。需要注意的是，第186條將公安機(jī)關(guān)認(rèn)可的人民調(diào)解限定在“當(dāng)事人申請的人民調(diào)解”，排除了人民調(diào)解委員會主動進(jìn)行的調(diào)解，但事實上，基層組織中的人民調(diào)解委員會往往會立足預(yù)警和疏導(dǎo)，積極主動介入矛盾糾紛的化解，如果當(dāng)事人經(jīng)人民調(diào)解委員會主動調(diào)解后，達(dá)成調(diào)解協(xié)議并履行的，雙方當(dāng)事人書面申請并經(jīng)公安機(jī)關(guān)認(rèn)可的，公安機(jī)關(guān)依理也應(yīng)當(dāng)不予治安管理處罰。但無論何種情形，經(jīng)人民調(diào)解雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議并履行以及向公安機(jī)關(guān)提出書面申請，都應(yīng)當(dāng)發(fā)生在公安機(jī)關(guān)依法作出處理決定之前，否則對公安機(jī)關(guān)并不產(chǎn)生“不予治安管理處罰”的拘束效果。
十一、細(xì)化了涉案財物管理和處理的一些規(guī)定
2015年中央印發(fā)《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，要求“規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財物程序，實行涉案財物集中管理”，[49]根據(jù)《意見》要求，公安部2015年修訂完善了《公安機(jī)關(guān)涉案財物管理若干規(guī)定》，2018年《程序規(guī)定》第十一章主要是根據(jù)2015年《公安機(jī)關(guān)涉案財物管理若干規(guī)定》的修改內(nèi)容進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。
（一）將統(tǒng)一管理細(xì)化為集中管理
2012年《程序規(guī)定》第163條規(guī)定的涉案財物管理非?；靵y，只有公安機(jī)關(guān)“對涉案財物應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一管理”的籠統(tǒng)規(guī)定，至于由哪個部門、哪些人具體實施管理在所不問，如第一款規(guī)定“有條件的公安機(jī)關(guān)辦案部門應(yīng)當(dāng)指定不承擔(dān)具體辦案工作的民警負(fù)責(zé)本部門涉案財物的接收、保管、移交等管理工作”，這就意味著沒有條件的公安機(jī)關(guān)辦案部門則可以無需指定，自己負(fù)責(zé)涉案財物的接收、保管、移交等管理工作，再如第二款規(guī)定“公安機(jī)關(guān)可以建立專門的涉案財物保管場所、賬戶，并指定其內(nèi)設(shè)部門負(fù)責(zé)對辦案部門保管的涉案財物進(jìn)行集中統(tǒng)一管理”，這也意味著公安機(jī)關(guān)可以不指定內(nèi)設(shè)部門對涉案財物進(jìn)行集中管理。從公安機(jī)關(guān)辦理行政案件的實踐來看，2012年《程序規(guī)定》第163條更多地變成了一種對公安機(jī)關(guān)的授權(quán)條款，其實質(zhì)是從規(guī)章層面確認(rèn)了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中涉案財物管理混亂的正當(dāng)性。這顯然是不符合中央文件要求的，更不利于公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的有效推進(jìn)，為此，2015年《公安機(jī)關(guān)涉案財物管理若干規(guī)定》嚴(yán)格遵循“辦案和管理相分離”原則，確立了涉案財物的集中管理制度，2018年《程序規(guī)定》第188條吸收2015年《公安機(jī)關(guān)涉案財物管理若干規(guī)定》第八章的相關(guān)內(nèi)容，明確了公安機(jī)關(guān)辦理行政案件中的涉案財物集中管理的主體。2018年《程序規(guī)定》第188條變舊有條款的“可以式”規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)式”規(guī)定，這實質(zhì)上是變授權(quán)性條款為義務(wù)性條款，其要求“縣級以上公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定一個內(nèi)設(shè)部門作為涉案財物管理部門，負(fù)責(zé)對涉案財物實行統(tǒng)一管理，并設(shè)立或者指定專門保管場所，對涉案財物進(jìn)行集中保管”，對此我們應(yīng)當(dāng)把握以下四點：
1.“應(yīng)當(dāng)指定一個內(nèi)設(shè)部門作為涉案財物管理部門”的義務(wù)主體是縣級以上公安機(jī)關(guān)，公安派出所、依法具有獨立執(zhí)法主體資格的公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門以及出入境邊防檢查站可以視自己情況而定是否指定內(nèi)設(shè)部門或者專門人員管理涉案財物。
2.“設(shè)立或者指定專門保管場所”并非對所有涉案財物均實行集中保管，其只有對“對各辦案部門經(jīng)手的全部涉案財物或者價值較大、管理難度較高的涉案財物”才進(jìn)行集中保管，“對價值較低、易于保管，或者需要作為證據(jù)繼續(xù)使用，以及需要先行返還被侵害人的涉案財物，可以由辦案部門設(shè)置專門的場所進(jìn)行保管”。
3.涉案財物的價值大小、管理難度高低等的判定，決定著應(yīng)當(dāng)集中保管的涉案財物范圍，但公安部不能對此制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而只能“由地方公安機(jī)關(guān)根據(jù)本地區(qū)實際情況確定”。
4.“對價值較低、易于保管，或者需要作為證據(jù)繼續(xù)使用，以及需要先行返還被侵害人的涉案財物”，盡管可以由辦案部門自己進(jìn)行管理，但“辦案部門應(yīng)當(dāng)指定不承擔(dān)辦案工作的民警負(fù)責(zé)本部門涉案財物的接收、保管、移交等管理工作；嚴(yán)禁由辦案人員自行保管涉案財物”。
（二）完善涉案財物辦案中的處理規(guī)范
2018年《程序規(guī)定》第192條為新增內(nèi)容，其主要是重申《公安機(jī)關(guān)涉案財物管理若干規(guī)定》第19條的內(nèi)容。第192條規(guī)定，“有關(guān)違法行為查證屬實后，對有證據(jù)證明權(quán)屬明確且無爭議的被侵害人合法財物及其孳息，凡返還不損害其他被侵害人或者利害關(guān)系人的利益，不影響案件正常辦理的，應(yīng)當(dāng)在登記、拍照或者錄像和估價后，及時發(fā)還被侵害人。辦案人民警察應(yīng)當(dāng)在案卷材料中注明返還的理由，并將原物照片、清單和被侵害人的領(lǐng)取手續(xù)附卷”，對此條的理解我們應(yīng)當(dāng)把握以下幾點：
1.“有關(guān)違法行為查證屬實后”，公安機(jī)關(guān)將“有證據(jù)證明權(quán)屬明確且無爭議的被侵害人合法財物及其孳息”發(fā)還被侵害人，是對調(diào)查取證中被證據(jù)保全措施所限制的財物的發(fā)還。這一發(fā)還行為發(fā)生對本案作出行政處理決定之前，發(fā)還行為實施后，公安機(jī)關(guān)繼續(xù)辦案，如繼續(xù)調(diào)查取證、作出相應(yīng)行政處理決定等。
2.所發(fā)還的財物限定條件較為嚴(yán)格。其有兩個條件：一是“有證據(jù)證明權(quán)屬明確且無爭議的被侵害人合法財物及其孳息”，這一條件的具備往往由被侵害人舉證；二是“凡返還不損害其他被侵害人或者利害關(guān)系人的利益”且“不影響案件正常辦理”，這兩個條件的具備的證明非常困難，不能將此否定事實的證明責(zé)任推向被侵害人，實際辦案中這往往取決于執(zhí)法民警的心證，為防止民警濫用這種判斷權(quán)，公安機(jī)關(guān)原則上只要沒有“凡返還損害其他被侵害人或者利害關(guān)系人的利益”且“影響案件正常辦理”的事實（線索）或者證據(jù)出現(xiàn)，均應(yīng)當(dāng)認(rèn)為“凡返還不損害其他被侵害人或者利害關(guān)系人的利益”且“不影響案件正常辦理”條件成立，就應(yīng)當(dāng)及時返還相應(yīng)財物。
3.公安機(jī)關(guān)實施返還行為應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)規(guī)范。這些規(guī)范包括：解除扣押等證據(jù)保全措施的同時進(jìn)行登記、拍照或者錄像和估價；通過直接退還或者通知金融機(jī)構(gòu)解除凍結(jié)等方式及時將財物發(fā)還被侵害人，并由被侵害人簽名確認(rèn)；在證據(jù)保全文書中注明處理情況；在案卷材料中注明返還的理由，并將原物照片、清單和被侵害人的領(lǐng)取手續(xù)附卷等。
4.被侵害人可以本人也可以委托他人領(lǐng)取公安機(jī)關(guān)所返還的財物，但嚴(yán)禁辦案人員或者公安機(jī)關(guān)其他工作人員代為領(lǐng)取。
十二、強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)制隔離戒毒期限連續(xù)計算規(guī)則
2018年公安部通過149號令，對《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》作出重大修改，修改內(nèi)容達(dá)四十九處之多，但這些修改內(nèi)容多集中在管轄、快速辦理、調(diào)查取證、行政處理決定、治安調(diào)解等章，執(zhí)行內(nèi)容鮮有修改，惟一重大的修改就是改變了對同時被決定行政拘留和強(qiáng)制隔離戒毒人員原有的互不關(guān)聯(lián)的獨立執(zhí)行規(guī)則，從而與《戒毒條例》等法規(guī)保持一致，從而規(guī)定了了強(qiáng)制隔離戒毒期限連續(xù)計算的執(zhí)行規(guī)則。強(qiáng)制隔離戒毒期限連續(xù)計算規(guī)則并非此次修改所創(chuàng)設(shè)的新的規(guī)則，而是保持了與上位法《戒毒條例》第36條規(guī)定的一致性。
（一）同時被決定行政拘留和強(qiáng)制隔離戒毒的發(fā)生
“禁種、禁制、禁販、禁吸”并舉是我國現(xiàn)行禁毒工作基本方針的重要內(nèi)容，我國法律將吸毒行為視為一種妨害社會管理的違反治安管理行為，一經(jīng)查實，就必然發(fā)生一定的行政處罰法律效果。吸毒行為以世界通行的觀點視之，是“非醫(yī)療用途的，長期、反復(fù)并以不斷增加用藥劑量為特征的強(qiáng)迫性自行藥物攝入行為”，[50]其本質(zhì)上是一種易復(fù)發(fā)的慢性腦疾病。吸毒有成癮與不成癮之分，成癮有嚴(yán)重與不嚴(yán)重之別，事實證明，“吸毒問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能通過社會自發(fā)途徑予以有效解決”，[51]對吸毒但不成癮行為，公安機(jī)關(guān)只需給行為人行政處罰即可，對吸毒已成癮行為，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在給予行政處罰之外還得給行為人施以相應(yīng)的戒毒措施（一般是社區(qū)戒毒），對吸毒成癮嚴(yán)重（難以戒除）行為，公安機(jī)關(guān)可以在給予行政處罰之外還得給行為人施以更為嚴(yán)厲的強(qiáng)制性救治措施（即強(qiáng)制隔離戒毒）。以行為人吸毒成癮嚴(yán)重為例，除行為人自行到公安機(jī)關(guān)登記或者到有資質(zhì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)接受戒毒治療情形外，公安機(jī)關(guān)均應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的行政處罰，同時責(zé)令接受相應(yīng)的戒毒措施，而且無“情節(jié)較輕”的量罰特別事實存在，公安機(jī)關(guān)均應(yīng)當(dāng)作出十至十五日的行政拘留決定，同時責(zé)令其接受相應(yīng)的戒毒措施，原則上公安機(jī)關(guān)責(zé)令吸毒成癮人員接受的戒毒措施為社區(qū)戒毒，但公安機(jī)關(guān)亦可基于辦案經(jīng)驗認(rèn)為行為人吸毒成癮嚴(yán)重，通過社區(qū)戒毒難以戒除毒癮，此時可根據(jù)《禁毒法》第38條第二款，直接對行為人在作出行政拘留處罰決定的同時作出強(qiáng)制隔離戒毒決定，這屬于公安機(jī)關(guān)決定強(qiáng)制隔離戒毒的最典型情形。根據(jù)《禁毒法》第38條之規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對吸毒成癮人員作出強(qiáng)制隔離戒毒的情形共有六種：一是違法行為人拒絕接受社區(qū)戒毒的，二是違法行為人在社區(qū)戒毒期間又吸毒的，三是違法行為人嚴(yán)重違反社區(qū)戒毒協(xié)議的，四是違法行為人經(jīng)社區(qū)戒毒強(qiáng)制隔離戒毒后又吸毒的，五是公安機(jī)關(guān)認(rèn)為違法行為人吸毒成癮嚴(yán)重通過社區(qū)戒毒難以戒除毒癮的，六是違法行為人自愿接受強(qiáng)制隔離戒毒經(jīng)公安機(jī)關(guān)同意的等。在這六種情形中，除第六種和第三種情形外，公安機(jī)關(guān)均往往會對違法行為人既作出行政拘留處罰決定又作出強(qiáng)制隔離戒毒決定。只要行政行為具有可執(zhí)行內(nèi)容，那么行政行為就具有執(zhí)行力，行政行為就應(yīng)當(dāng)?shù)靡詧?zhí)行；無論是行政拘留處罰決定還是強(qiáng)制隔離戒毒處理決定，都是具有可執(zhí)行的內(nèi)容，都應(yīng)當(dāng)?shù)靡詧?zhí)行。行政拘留處罰決定和強(qiáng)制隔離戒毒決定都涉及對人的執(zhí)行，都涉及到對人身自由的限制，但兩個決定的執(zhí)行場所完全不一樣，一個是拘留所，一個是強(qiáng)制隔離戒毒所，同時拘留期限如有并罰最長時間也不超過二十日，強(qiáng)制隔離戒毒期限則是至少兩年，而且被執(zhí)行人特殊的身體狀態(tài)決定著其在被執(zhí)行中隨時會產(chǎn)生戒斷癥狀，必須得以及時治療，這就使得現(xiàn)實中被執(zhí)行人在拘留所執(zhí)行強(qiáng)制隔離戒毒、在強(qiáng)制隔離戒毒所執(zhí)行行政拘留的情形屢屢發(fā)生。此時，公安機(jī)關(guān)面對的一個重要問題就是，應(yīng)執(zhí)行的行政拘留和強(qiáng)制隔離戒毒期限關(guān)系如何？其計算規(guī)則是什么？
（二）彼此獨立的計算規(guī)則
公安部長期以來一直持這樣的立場：行政拘留是行政處罰種類，強(qiáng)制隔離戒毒是強(qiáng)制性戒毒治療措施，二者的性質(zhì)和內(nèi)容完全不同，因此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先執(zhí)行行政拘留，再執(zhí)行強(qiáng)制隔離戒毒，行政拘留期限和強(qiáng)制隔離戒毒期限獨立計算，行政拘留期限不能折抵或者計入強(qiáng)制隔離戒毒期限。早在2008年《禁毒法》剛實施不久，北京市公安局就面臨著對同時被決定行政拘留和強(qiáng)制隔離戒毒，二者的執(zhí)行期限關(guān)系問題，公安部在批復(fù)中首次確立彼此獨立的計算規(guī)則，即“行政拘留的期限不計入社區(qū)戒毒或者強(qiáng)制隔離戒毒的期限”，同年公安部法制局在《有關(guān)執(zhí)行<禁毒法>問題的解答》中再次重申這一規(guī)則，強(qiáng)調(diào)“行政拘留不折抵強(qiáng)制隔離戒毒期限”，2012年《程序規(guī)定》第195條將行政拘留期限和強(qiáng)制隔離戒毒期限的獨立計算規(guī)則予以法定，規(guī)定“對同時被決定行政拘留和社區(qū)戒毒或者強(qiáng)制隔離戒毒的人員，應(yīng)當(dāng)先執(zhí)行行政拘留，行政拘留的期限不計入社區(qū)戒毒或者強(qiáng)制隔離戒毒的期限。拘留所不具備戒毒治療條件的，可由公安機(jī)關(guān)管理的強(qiáng)制隔離戒毒所代為執(zhí)行行政拘留”，其意旨就是行政拘留無論是在拘留所執(zhí)行還是在強(qiáng)制隔離戒毒所執(zhí)行，都應(yīng)當(dāng)先行執(zhí)行，只有等行政拘留期限屆滿后，才能開始強(qiáng)制隔離戒毒期限的起算，簡言之，就是行政拘留期限不計入強(qiáng)制隔離戒毒期限。
（三）強(qiáng)制隔離戒毒期限連續(xù)計算規(guī)則的確立
行政拘留期限和強(qiáng)制隔離戒毒期限的獨立計算規(guī)則的優(yōu)點就是簡潔明了、便于計算，但從公安機(jī)關(guān)辦理吸毒行政案件的實踐來看，作為吸毒成癮嚴(yán)重的違法行為人無論是對行政拘留的執(zhí)行還是強(qiáng)制隔離戒毒的執(zhí)行，除執(zhí)行地點發(fā)生轉(zhuǎn)移之外，并沒有感受到其他任何的本質(zhì)不同，故行政拘留和強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行內(nèi)容的一致性逐漸侵蝕到二者性質(zhì)的差異性，這直接導(dǎo)致原油獨立計算規(guī)則產(chǎn)生了危機(jī)。特別是在強(qiáng)制隔離戒毒所代為執(zhí)行行政拘留的，這點尤為明顯，因為在強(qiáng)制隔離戒毒所執(zhí)行行政拘留和執(zhí)行強(qiáng)制隔離戒毒的內(nèi)容和方式完全一致，人為地劃分前一期間（不超過二十天）為行政拘留期限，后一期間（至少兩年）為強(qiáng)制隔離期限，這純屬自欺欺人。更重要的是，《行政處罰法》和《治安管理處罰法》都視教育和處罰相結(jié)合為行政處罰的基本原則，這也是公安機(jī)關(guān)辦理吸毒行政案件的指導(dǎo)思想，經(jīng)由長達(dá)兩年或者三年的強(qiáng)制隔離戒毒，被執(zhí)行人早已認(rèn)識到吸毒行為的違法性，已接受到了極其深刻難忘的教育，公安機(jī)關(guān)非得在兩年或者三年之上再加上一個行政拘留期限，此不免有違教育為目的之原則。公安部在堅持行政拘留和強(qiáng)制隔離戒毒不同性質(zhì)的基本立場前提下，綜合權(quán)衡行政拘留和強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行的法律實際效果，基于更有利于被執(zhí)行人權(quán)利保障的目的，參考了2013年司法部《司法行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒工作規(guī)定》以及2016年公安部《關(guān)于對涉刑強(qiáng)制隔離戒毒人員剩余強(qiáng)制隔離戒毒期限繼續(xù)執(zhí)行有關(guān)問題的批復(fù)》等文件相關(guān)內(nèi)容，改變了原來的行政拘留期限和強(qiáng)制隔離戒毒期限各自獨立的計算規(guī)則，規(guī)定了強(qiáng)制隔離戒毒期限的連續(xù)計算規(guī)則，并將其通過2018年《程序規(guī)定》第221條固定下來。毫不客氣地講，2011年《戒毒條例》頒布后就確立了連續(xù)計算規(guī)則，2012年公安部在修改《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》時，就應(yīng)當(dāng)廢止獨立計算規(guī)則，按照《戒毒條例》第36條的規(guī)定細(xì)化連續(xù)計算規(guī)則，2018年《程序規(guī)定》第221條實際上對下位法長期違反上位法這一不良法律現(xiàn)象的糾錯。
連續(xù)計算規(guī)則較獨立計算規(guī)則更加復(fù)雜。連續(xù)意味著不中斷、緊接著，強(qiáng)制隔離戒毒期限連續(xù)計算規(guī)則，建立在行政拘留的先行執(zhí)行基礎(chǔ)上，意指無論是在拘留所還是在強(qiáng)制隔離戒毒所先行執(zhí)行行政拘留，只要在行政拘留執(zhí)行期間發(fā)生戒毒治療，都視為強(qiáng)制隔離戒毒的執(zhí)行，該期限計入強(qiáng)制隔離戒毒期限，未執(zhí)行完畢的強(qiáng)制隔離戒毒期限緊接著這個被計入的期限繼續(xù)計算。強(qiáng)制隔離戒毒期限的連續(xù)計算，不是簡單地說是行政拘留折抵計算或者計入計算，其必須視行政拘留執(zhí)行期限戒毒治療的法律事實是否發(fā)生以及持續(xù)期間而定。要言之，強(qiáng)制隔離戒毒期限連續(xù)計算規(guī)則的要義是將被決定執(zhí)行的強(qiáng)制隔離戒毒期限基數(shù)（兩年或者三年）不變，將行政拘留期限不計入、部分或者全部計入強(qiáng)制隔離戒毒期限。我們現(xiàn)假設(shè)違法行為人同時被決定行政拘留十五日和強(qiáng)制隔離戒毒兩年，試分以下情形解釋這一規(guī)則：
1.違法行為人被執(zhí)行時，身體狀況良好，公安機(jī)關(guān)將其送達(dá)至拘留所執(zhí)行行政拘留，行政拘留期限屆滿后又送達(dá)至強(qiáng)制隔離戒毒所執(zhí)行強(qiáng)制隔離戒毒，此時，行政拘留期限和強(qiáng)制隔離戒毒期限獨立計算，分別為十五日和兩年，違法行為人仍需在強(qiáng)制隔離戒毒所執(zhí)行的戒毒期限365×2=730天
2.違法行為人被執(zhí)行時，身體狀況良好，公安機(jī)關(guān)將其送達(dá)至拘留所執(zhí)行行政拘留第六日戒斷癥狀發(fā)生，拘留所給予必要的戒毒治療，待十五日屆滿后又送達(dá)至強(qiáng)制隔離戒毒所執(zhí)行強(qiáng)制隔離戒毒，此時，強(qiáng)制隔離戒毒期限連續(xù)計算，行政拘留期限部分折抵強(qiáng)制隔離戒毒期限，強(qiáng)制隔離期限365×2=730天不變，但在計算時將拘留所進(jìn)行戒毒治療的十日計入強(qiáng)制隔離戒毒期限，違法行為人只需在強(qiáng)制隔離戒毒所執(zhí)行的戒毒期限365×2-10=720天
3.違法行為人被執(zhí)行時，即有戒斷癥狀發(fā)生，拘留所具備戒毒治療條件，公安機(jī)關(guān)將其送達(dá)至拘留所公安機(jī)關(guān)將其送達(dá)至拘留所執(zhí)行行政拘留，拘留所給予必要的戒毒治療，待十五日屆滿后又送達(dá)至強(qiáng)制隔離戒毒所執(zhí)行強(qiáng)制隔離戒毒，此時，強(qiáng)制隔離戒毒期限連續(xù)計算，行政拘留期限完全折抵強(qiáng)制隔離戒毒期限，強(qiáng)制隔離戒毒期限365×2=730天不變，但在計算時將在拘留所進(jìn)行戒毒治療的十五日計入強(qiáng)制隔離戒毒期限，違法行為人還需在強(qiáng)制隔離戒毒所執(zhí)行的戒毒期限為365×2-15=715天.
4.違法行為人被執(zhí)行時，即有戒斷癥狀發(fā)生，拘留所不具備戒毒治療條件，公安機(jī)關(guān)將其送達(dá)至強(qiáng)制隔離戒毒所代為執(zhí)行行政拘留，十五天屆滿后，繼續(xù)再強(qiáng)制隔離戒毒所執(zhí)行強(qiáng)制隔離戒毒，此時，強(qiáng)制隔離戒毒期限連續(xù)計算，行政拘留期限完全折抵強(qiáng)制隔離戒毒期限，即在強(qiáng)制隔離戒毒所執(zhí)行行政拘留的十五日計入強(qiáng)制隔離戒毒期限，違法行為人在強(qiáng)制隔離戒毒所的戒毒期限為365×2=730天。
