終止調查的突出問題及規(guī)范做法
公安執(zhí)法實踐中，對于不屬于公安機關管轄的警情以及經過調查認為不需要作出行政處罰的情況較為常見，結合情況分別可以做出不予調查處理、終止調查與不予處罰的決定。但是，部分基層單位在適用過程中存在許多問題，極易導致在行政復議、訴訟以及涉法信訪投訴中被認定為執(zhí)法問題，甚至影響公安機關的執(zhí)法公信力。本文旨在通過梳理公安機關終止調查的概念、常見問題及規(guī)范做法，為廣大基層公安機關執(zhí)法民警提供參考，共同提高公安執(zhí)法規(guī)范化的水平。
一、概念與法律規(guī)定
終止調查是指經過公安機關受理后調查，確認調查工作已沒有必要或者無法進行下去時，及時終止行政調查程序的決定。
法律依據主要是《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第二百五十九條：經過調查，發(fā)現行政案件具有下列情形之一的，經公安派出所、縣級公安機關辦案部門或者出入境邊防檢查機關以上負責人批準，終止調查：
（一）沒有違法事實的；
（二）違法行為已過追究時效的；
（三）違法嫌疑人死亡的；
（四）其他需要終止調查的情形。
適用階段
終止調查適用于調查結案階段。
適用情形
終止調查適用于經過調查后認為案件具備辦結條件的情形，既包括沒有違法事實，也包括嫌疑人死亡、已過追究時效等情形。
終止調查針對的是案件。
決定時限
終止調查是在行政案件調查結束后，治安案件一般30日，經延長后最長為60日，一般違法案件90日，法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
二、適用中的突出問題
一是應當出具不予處罰，而出具終止調查決定
結合上文的分析可以看出，終止調查主要針對案件經過調查后認為沒有違法事實或者超過追究時效、違法嫌疑人已死亡等情形。而不予處罰針對的是特定違法嫌疑人經過充分調查后仍未達到事實清楚、證據充分的處罰標準而做出不予處罰決定。實踐中，部分單位往往混淆終止調查與不予處罰的適用情形，將兩者混用。
如：季某訴某所一案。
季某與沈某等人因瑣事發(fā)生糾紛，后雙方發(fā)生肢體沖突。派出所于當日接到季某報警后受理并開展調查。同年8月4日，派出所以“辦案期限屆滿”“證據不足”為由作出終止調查決定并于次日送達季某。季某不服提起行政訴訟。法院經審理后認為，“辦案期限屆滿”并非終止案件調查的合理理由，而“證據不足”也不應產生終止案件調查的效果。
根據依法行政原則，在沒有充分的證據證明涉案人員違法事實成立的情況下，派出所應當按照《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第一百四十七條第一款第（三）項（注：根據2019年1月1日起施行的最新《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》，應為第一百七十二條第一款第（三）項）的規(guī)定，對涉案人員作出不予處罰決定。最終，法院判決撤銷該所所作的終止調查決定，并責令該所限期依法重新作出處理決定。
二是對無違法事實的理解和適用不當
終止調查中最主要的適用情形就是無違法事實，是指經過充分調查認為不存在治安違法行為或者其他公安管轄的違法行為。執(zhí)法實踐中，部分單位對于民事糾紛或者自力救濟的理解存在偏差，尤其是對于超過民事維權范疇的行為，以無違法事實為由出具終止調查導致被責令履職。
如：吳某某訴某所不履行保護公民財產權法定職責案。
2016年6月22日，劉某義在租賃吳某某所有的大中型拖拉機施工的過程中，毀壞了劉某占等人承包的林地及耕地。劉某占等人阻止劉某義繼續(xù)施工，要求先解決毀壞草原、土地問題，并將施工車輛扣留。同年6月29日，劉某義到派出所報案。派出所受案后進行調查，認定該案是由施工毀損耕地及林地而引起的民事糾紛，以應依法提起民事訴訟為由，作出了終止案件調查決定。
該案經過行政復議、一審、二審均支持公安機關的決定，但省高院再審認為，民事紛爭不構成公安機關履行法定職責的阻卻事由。當事人之間存在民事紛爭與公民要求公安機關履行保護財產權的法定職責，分屬不同的法律關系，不影響公安機關依法對侵犯財產權的行為進行查處。劉某義在合法財產被他人強行扣留的情況下，可以向公安機關尋求保護，也可以要求他人返還財產。當劉某義選擇向公安機關尋求保護的情形下，公安機關對非法侵犯財產的行為不予處理，顯屬不當。當事人可以通過私力救濟來保護自己的合法權益，但不應超過必要的限度。劉某占等人為防止損失擴大，可以將施工車輛開出承包地，商談賠償，協商不成，應依法通過民事訴訟解決。但劉某占等人以私力強占的方式擅自將車輛長期扣留，明顯超出私力救濟范疇。據此，判決撤銷一、二審行政判決及派出所作出的終止案件調查決定及縣公安局作出的行政復議決定；責令派出所于判決生效后三十日內對劉某義的報案依法處理。
三是未能充分調查即出具終止調查結論
此問題主要體現在調查期間未能全面客觀調取證據、查明不存在公安管轄的違法行為，即匆忙做出終止調查決定。尤其是，對于政府拆遷、村民自主騰退等對違章建筑進行拆除引發(fā)的報案，要在調查中充分核實拆除行為的實施主體以及拆除的具體過程，證明系政府行為或者村民自治組織的自治行為后，不是治安違法行為，才能出具終止調查決定。
四是做出終止調查決定未附帶告知訴權
與不予調查處理一樣，終止調查亦屬于對當事人權利義務產生不利影響的具體行政行為，當事人有提起行政復議訴訟的權利。因此，公安機關在做出終止調查決定的同時，要依法告知其訴權。執(zhí)法實踐中，辦案單位常常忽略通過口頭或者筆錄的方式告知當事人復議訴訟的權利、途徑和期限，客觀上侵犯了當事人的復議訴訟權利，也延宕了公安機關的復議應訴期限。
三、規(guī)范做法
適用情形
根據《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第二百五十九條的規(guī)定，終止調查的情形有四種：
1.沒有違法事實的
經調查后，認為不存在違反公安管轄的違法事實的，應當對案件決定終止調查。
辦案中，尤其要準確把握“沒有違法事實”與“違法事實不能成立”的區(qū)別：
“沒有違法事實”是指有證據證明違法事實根本就不存在，或者當事人控告的事實不構成違法行為，應做終止調查決定；“違法事實不能成立”是指辦案單位窮盡調查手段后，現有證據仍無法證明違法事實成立，應做不予處罰決定。
兩者的核心區(qū)別在于，“沒有違法事實”是指有充分的證據證明違法事實不存在，而“違法事實不能成立”則是根據充分調查后獲取的現有證據不足以認定違法事實存在，只能按刑法上的疑罪從無原則，認定“違法事實不能成立”，從而對當事人做不予處罰決定。
2.違法行為已過追究時效的
根據相關規(guī)定，治安案件超過6個月，其他行政案件超過兩年未被公安機關發(fā)現的，不再處罰。涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，追究期限延長至五年，法律另有規(guī)定的除外。違法行為已過追究時效的，應當對案件決定終止調查。
沒有被公安機關發(fā)現，包括兩方面核心要求：
一是客觀上未發(fā)現。公安機關沒有通過報案、控告、舉報以及違法行為人主動投案等被動途徑發(fā)現案件，也沒有在工作中主動發(fā)現違法行為。當然，如果公安機關接到報案后未及時受理，則不屬于沒有被公安機關發(fā)現。
二是發(fā)現的對象是違法事實，而不是違法行為人。許多時候，需要根據案件線索，進一步調查取證，才能確定違法行為人。
因此，即便查獲違法行為人時已過追究時效，只要公安機關發(fā)現違法事實時未過追究時效，仍然要對違法行為人作出處罰。
3.違法嫌疑人死亡的
本條款原則上只針對獨立實施違法行為且證據充分的情況，如果存在多個違法嫌疑人共同實施違法行為的，不能簡單對全案出具終止調查決定，而應當對其他違法嫌疑人繼續(xù)開展調查工作。
4.其他需要終止調查的情形
這屬于兜底條款，原則上不能擴大解釋，目前司法實踐中認可的情形主要是報案人表示不再追究的，可以做出終止調查決定。
如：李某訴某派出所一案。
某日20時許，李某報警稱在小區(qū)內取快遞時沒戴口罩，被社區(qū)工作人員陳某某及院內居民查某辱罵。民警現場調解，查某、陳某某二人對原告進行道歉。李某當場表示不接受道歉。后派出所于當日將案件受理為治安案件進行調查。后派出所電話回訪詢問李某，李某表示“不需要公安機關調查處理”，派出所遂作出《終止調查決定書》，并于當日向陳某某、查某送達，向李某送達時其拒絕開門接收，派出所在見證人見證下將《終止調查決定書》留在李某住處。后李某對《終止調查決定書》不服，提起行政訴訟。
法院經審理認為，原告李某在電話回訪中向民警表示不需要公安機關繼續(xù)調查處理該案件，故被告根據《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第二百五十九條第一款第（四）項之規(guī)定終止案件調查，于法定期限內作出《終止調查決定書》并送達給原告及相關當事人，該處理結果符合法律規(guī)定，并無不當，故判決駁回原告的訴訟請求。
規(guī)范程序
規(guī)范的終止調查決定程序分為三個方面：
1.充分調查取證
終止調查決定意味著公安機關對案件終止了調查程序，不再追究違法行為人的責任，因此，要經過充分的調查取證，尤其是，對于政府拆遷、村民自主騰退等對違章建筑進行拆除引發(fā)的報案，要在調查中充分核實拆除行為的實施主體以及拆除的具體過程，證明系政府行為或者村民自治組織的自治行為后，才能出具終止調查決定，避免因調查工作不充分被復議訴訟等機關撤銷《終止調查決定書》、責令履職。
2.書面出具《終止調查決定書》
根據規(guī)定，終止調查需經公安派出所、縣級公安機關辦案部門或者出入境邊防檢查機關以上負責人批準，也就是說派出所的所長、副所長都可以審批終止調查。經過審批同意后，開具《終止調查決定書》并送達報案人（報案人不是被侵害人的，要送達被侵害人）。
3.告知行政復議訴訟權利、途徑和期限
結合上文論述，送達《終止調查決定書》時，應當告知當事人可以在六十日內向屬地區(qū)政府提出行政復議或者六個月內向人民法院提出行政訴訟。
注意事項
需要注意以下三個方面：
1.注意區(qū)分沒有違法事實和違法事實不能成立的區(qū)別，前文已經表述明確，不再贅述。
2.必須在辦案期限內出具終止調查決定，否則，超過辦案程序會被確認程序違法。
3.對于存在各個報警訴求的情況，尤其是涉法涉訴類警情，要高度重視，對報警訴求逐一研究，依法出具結論，切忌籠統(tǒng)對待。
